?為便于各級自然資源主管部門及其工作人員全面、準確、完整地理解把握當(dāng)前自然資源管理政策措施，切實做好自然資源管理工作，i自然全媒體的“調(diào)查君”以答疑形式對地類認定的17個熱點問題進行解答，以供參考。

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地類是怎么劃分的？認定的標(biāo)準是哪些？

地類即土地利用類型，主要依據(jù)土地主要利用方式、經(jīng)營特點和覆蓋特征等因素進行劃分、歸類。地類劃分遵循不重不漏原則，當(dāng)用地具備多種用途時，以其主要功能進行歸類。

按照《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）、《第三次全國國土調(diào)查工作分類》及相關(guān)規(guī)定，第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）全面掌握了全國陸地國土的利用現(xiàn)狀等情況，查清了耕地、園地、林地、草地等13個一級類56個二級類的利用狀況，形成了統(tǒng)一的底圖、底版，是國土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護等各項工作的基本依據(jù)。

國土調(diào)查堅持按實地現(xiàn)狀認定地類，即社會上通俗講的“所見即所得”，反映調(diào)查時點的土地利用現(xiàn)狀。如，對某塊正在種植糧食作物的土地，調(diào)查時按實地現(xiàn)狀認定為耕地；如未來規(guī)劃其用途為工業(yè)用地，并依據(jù)規(guī)劃用途經(jīng)建設(shè)用地審查批準后，但調(diào)查時并沒有建設(shè)仍種植糧食作物的，按實地現(xiàn)狀仍認定為耕地；待其建設(shè)了工業(yè)廠房等建（構(gòu)）筑物后，再認定為工業(yè)用地。

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耕地地類如何調(diào)查認定？

國土調(diào)查中，耕地是根據(jù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準認定的，具體是指利用地表耕作層種植農(nóng)作物為主，每年種植一季及以上（含以一年一季以上的耕種方式種植多年生作物）的土地，包括熟地，新開發(fā)、復(fù)墾、整理地，休閑地（含輪歇地、休耕地），包括直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設(shè)施用地。

調(diào)查時，對新增耕地的認定更加嚴格，要求必須“出土長苗”，主要目的是防止出現(xiàn)新增耕地“光開墾、推土、翻耕起壟，但不種植”，甚至弄虛作假的問題，確保新增耕地名副其實。對于原地類為非耕地，現(xiàn)狀仍是荒草、推土或者農(nóng)作物沒有“出土長苗”的地塊等，不能認定其為新增耕地。但考慮到各地農(nóng)作物播種季節(jié)、物候期等實際，年度國土變更調(diào)查中允許地方在每年2月報送“一上”數(shù)據(jù)時先行承諾按耕地調(diào)查，到5月底前完成“出土長苗”補充舉證并通過國家級核查，符合認定標(biāo)準的確認為耕地?？紤]到年度國土變更調(diào)查的調(diào)查時點為每年12月31日，至次年5月底仍不能舉證為耕地的，納入下一年度國土變更調(diào)查。

3

復(fù)合利用的農(nóng)用地如何認定地類？

國土調(diào)查中，對復(fù)合利用的農(nóng)用地，按照主要用途認定其地類。如對耕地上種植林木、園藝等作物，尚未達到林地（即喬木郁閉度≥0.1，或灌木覆蓋度≥40%的土地）或園地（即園藝作物等覆蓋度大于50%或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%的土地）認定標(biāo)準的，仍按耕地認定；如實地已達到林地或園地認定標(biāo)準的，應(yīng)按林地或園地認定。

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永久基本農(nóng)田中種植了韭菜、生姜等蔬菜或者甘蔗等糖料作物，是否會改變耕地地類？

永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地，應(yīng)當(dāng)重點用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，但種植棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品的，其地類也仍為耕地。

5

種植藥材的土地能不能都調(diào)查為耕地？

調(diào)查時，按照耕地認定標(biāo)準，對直接利用地表耕作層種植藥材且每年種植一季及以上，如按照“每年種植一季”耕種方式種植半夏、蒲公英、沙參、白術(shù)等多年生藥材的土地，按耕地進行認定；對直接利用地表耕作層種植藥材但種植周期在一年以上（不含一年），如種植西洋參、三七等的土地，則按園地進行認定。

6

城市用地、建制鎮(zhèn)用地、村莊用地是如何調(diào)查認定的？

“三調(diào)”中城市用地、建制鎮(zhèn)用地、村莊用地是一個集中連片的區(qū)域范圍，均歸類為建設(shè)用地。其中：城市用地指城市居民點，指市區(qū)政府、縣級市政府所在地（鎮(zhèn)級）轄區(qū)內(nèi)的，以及與城市連片的商業(yè)服務(wù)業(yè)、住宅、工業(yè)、機關(guān)、學(xué)校等用地，包括其所屬的，不與其連片的開發(fā)區(qū)、新區(qū)等建成區(qū)，及城市居民點范圍內(nèi)的其他各類用地（含城中村）；建制鎮(zhèn)用地指建制鎮(zhèn)居民點，指建制鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的商業(yè)服務(wù)業(yè)、住宅、工業(yè)、學(xué)校等用地，包括其所屬的，不與其連片的開發(fā)區(qū)、新區(qū)等建成區(qū)，及建制鎮(zhèn)居民點范圍內(nèi)的其他各類用地（含城中村）；村莊用地指鄉(xiāng)村居民點，指鄉(xiāng)村所屬的商業(yè)服務(wù)業(yè)、住宅、工業(yè)、學(xué)校等用地，包括鄉(xiāng)政府所在地和鄉(xiāng)村居民點范圍內(nèi)的其他各類用地。

為掌握城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部具體的土地利用狀況，“三調(diào)”對城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀進行了細化調(diào)查，查清了城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部各類土地的利用現(xiàn)狀，如商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地及軌道交通用地、城鎮(zhèn)村道路用地、交通服務(wù)場站用地、空閑地等的土地利用狀況。同時，通過細化調(diào)查，也發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部存在著一些尚未建設(shè)的土地，現(xiàn)狀為耕地、林地等，這些土地納入相應(yīng)的城市用地、建制鎮(zhèn)用地或村莊用地統(tǒng)計。

7

對“批而未用”土地的地類是如何認定的？

對“批而未用”土地，調(diào)查時按實地現(xiàn)狀認定地類，但在管理工作中按建設(shè)用地管理。在“三區(qū)三線”劃定時，對截至2021年底，在自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案，已依法批準且落實占補平衡即將建設(shè)但現(xiàn)狀為耕地的“批而未用”土地，可不納入耕地保護任務(wù)，也不劃為永久基本農(nóng)田。

8

在辦理建設(shè)用地審查報批手續(xù)時，如何確定地類？

《自然資源部辦公廳關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報批地類認定的通知》（自然資辦函〔2022〕411號）明確，建設(shè)項目用地審查報批的地類要以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準。在確保地類真實性的前提下，應(yīng)綜合考慮地類來源的合理、合法性。

同時，考慮到用地項目勘測定界、組卷報批等工作需要一定時間，按照《自然資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范報部審查的建設(shè)項目用地報批材料和審查報告文本格式的函》（自然資辦函〔2022〕819號）要求，在辦理報批手續(xù)時，最新年度國土變更調(diào)查指實際用地勘測定界時最新的年度國土變更調(diào)查成果，以國家級核查通過后最終統(tǒng)一下發(fā)的數(shù)據(jù)庫版本為準。勘測定界成果與國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫套合存在差異的，均應(yīng)在申報材料中說明原因及情況。

9

經(jīng)批準的先行用地并已實際建設(shè)的，按照什么地類辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)？

報國務(wù)院批準用地的國家重大項目，控制工期的單體工程和因工期緊或受季節(jié)影響確需動工建設(shè)的工程可申請先行用地。先行用地經(jīng)批準并已實際建設(shè)的，在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)時應(yīng)按照建設(shè)前的地類報批。

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建設(shè)用地報批時，對其中已依法取得建設(shè)用地審批手續(xù)但現(xiàn)狀地類仍是耕地、其他農(nóng)用地或未利用地的部分地塊，是否需要再次辦理審批手續(xù)，并重新落實耕地占補平衡？

已依法取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的用地，無需重復(fù)報批，也不需要重新落實耕地占補平衡。建設(shè)用地審查報批涉及已依法取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的用地，在項目建設(shè)用地審查報告中說明即可。

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村莊范圍內(nèi)原批準的宅基地，因種種原因一直未建房，目前仍在種植農(nóng)作物，是否會影響后續(xù)建房使用？

按照《自然資源部辦公廳關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報批地類認定的通知》（自然資辦函〔2022〕411號）規(guī)定，對有合法權(quán)源（包括村莊范圍內(nèi)原批準的）的宅基地，后續(xù)建房時可直接作為建設(shè)用地使用，無需辦理建設(shè)用地報批手續(xù)。

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臨時用地審批時，涉及地類如何認定？

臨時用地具有臨時性和可恢復(fù)性等特點，使用后按規(guī)定應(yīng)通過復(fù)墾恢復(fù)原地類或者達到可供利用狀態(tài)。臨時用地在國土變更調(diào)查中按實際使用范圍調(diào)查為建設(shè)用地，并將批準范圍和批準文號以單獨圖層的方式存儲在國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫中。臨時用地審批過程中，地類應(yīng)以最新年度國土變更調(diào)查成果現(xiàn)狀地類為準，無需往前追溯地類。

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臨時用地占用耕地的，是否需要落實占補平衡？臨時用地期滿后，按什么標(biāo)準恢復(fù)？

臨時用地應(yīng)嚴格界定在《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的通知》（自然資規(guī)〔2021〕2號）明確范圍內(nèi)。使用后復(fù)墾難度較大的臨時用地，要嚴格控制占用耕地。經(jīng)合法審批的臨時用地占用耕地的，在其使用有效期內(nèi)，無需落實耕地占補平衡。

臨時用地使用人應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾。臨時用地期滿后，對已落實耕地占補平衡且依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的，不用復(fù)墾；對未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)且未及時復(fù)墾或復(fù)墾不到位的，屬于違法用地，違法用地占用地類按照臨時用地占用前的原地類進行認定，同時按規(guī)定在違法行為處置到位前，先行凍結(jié)儲備庫中補充耕地指標(biāo)。

依據(jù)《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的通知》（自然資規(guī)〔2021〕2號）等規(guī)定，建設(shè)項目臨時用地應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)有關(guān)自然資源主管部門組織專家論證審核通過的《土地復(fù)墾方案》（或《土地復(fù)墾方案報告表》），以及臨時使用土地合同中規(guī)定的土地復(fù)墾質(zhì)量要求開展土地復(fù)墾?！锻恋貜?fù)墾方案》可參照《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》（TD/T1031-2011）第1部分“通則”和第6部分“建設(shè)項目編制”。使用耕地的，應(yīng)當(dāng)復(fù)墾為耕地，確保耕地面積不減少、質(zhì)量不降低；使用耕地以外的其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)為農(nóng)用地；使用未利用地的，對于符合條件的鼓勵復(fù)墾為耕地。

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光伏發(fā)電站工程項目各功能區(qū)用地分別按照什么地類進行認定和管理？

《自然資源部辦公廳 國家林業(yè)和草原局辦公室 國家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號）施行之前，已按照《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號）規(guī)定批準立項的光伏發(fā)電項目（包括動工和未動工建設(shè)），按批準的意見分類認定地類和差別化管理。對于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認定標(biāo)準的項目，已依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)等用地，按建設(shè)用地認定和管理；場內(nèi)道路用地，可按農(nóng)村道路用地認定和管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣和采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，可按地表地類認定和管理。

自然資辦發(fā)〔2023〕12號施行后，依據(jù)文件精神和《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》有關(guān)規(guī)定，新建、擴建光伏用地項目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、Ⅰ級保護林地和東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)。光伏發(fā)電項目用地實行分類管理，光伏方陣（包括光伏面板、采用直埋電纜敷設(shè)方式的集電線路等用地），不改變地表形態(tài)的，可按地表地類認定和管理；已依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的變電站及運行管理中心、集電線路、場內(nèi)外道路等配套設(shè)施用地，按建設(shè)用地認定和管理；符合光伏用地標(biāo)準，位于光伏方陣內(nèi)部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農(nóng)村道路用地認定和管理。

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編制全域土地綜合整治實施方案時，整治區(qū)域內(nèi)各地類按什么標(biāo)準進行認定？

編制全域土地綜合整治實施方案時，應(yīng)以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)，結(jié)合最新年度國土變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)，確定整治區(qū)域內(nèi)各地類。

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全域土地綜合整治開展階段驗收和整體驗收時，如何確定新增耕地和永久基本農(nóng)田的面積？

根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于嚴守底線規(guī)范開展全域土地綜合整治試點工作有關(guān)要求的通知》（自然資發(fā)〔2023〕15號）要求，全域土地綜合整治開展階段驗收和整體驗收時，均應(yīng)實測新增耕地和永久基本農(nóng)田面積，并按相關(guān)規(guī)定嚴格把關(guān)，確保質(zhì)量不降低。不得僅靠“圖上作業(yè)”或以系數(shù)測算新增耕地和永久基本農(nóng)田面積。

同時，依據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于進一步加強補充耕地項目管理嚴格新增耕地核實認定的通知》（自然資發(fā)〔2022〕36號），對于歸并田塊、削減田坎新增耕地地塊，以整理前后實測田坎凈減少面積作為新增耕地面積；對于農(nóng)村道路、溝渠等線狀地物，未進行實質(zhì)性工程整治的，不得以精度變化為由變更地類。

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如何認定違法用地占用地類？

判定違法用地占用地類，應(yīng)當(dāng)將違法用地的界址范圍或者勘測定界坐標(biāo)數(shù)據(jù)套合到違法用地行為發(fā)生時最新或者上一年度國土利用現(xiàn)狀圖或者國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫及國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫上，對照現(xiàn)狀地類進行判定。違法用地發(fā)生時，該用地已經(jīng)批準轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地進行判定。

必要時，違法用地案件承辦機構(gòu)可以提請自然資源調(diào)查監(jiān)測管理工作機構(gòu)進行認定。

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