來源：山東省審計廳? 青島市膠州市審計局
關(guān)于新一輪國土空間規(guī)劃背景下土地資源資產(chǎn)審計新路徑的研究探索
目前，我國的國土空間規(guī)劃體系已基本形成，各地相繼成立了國土空間規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織推進(jìn)國土空間規(guī)劃工作，通過前期大量工作，初步形成了各級國土空間規(guī)劃成果。深入研究國土空間規(guī)劃的編制有助于我們在土地資源審計中更好地發(fā)揮審計職能。
一、新一輪國土空間規(guī)劃的新變化
（一）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)更加完備。AI遙感解譯、三維分析、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代高新技術(shù)，為各級國土空間規(guī)劃編制提供扎實(shí)的數(shù)據(jù)保障和技術(shù)支撐。多地開展了耕地后備資源等潛力調(diào)查，為落實(shí)糧食安全戰(zhàn)略和系統(tǒng)謀劃占補(bǔ)平衡工作提供了有力支撐。市縣級已基本完成了國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，基本解決了“三調(diào)”的數(shù)據(jù)管理銜接問題。
（二）三條控制線基本劃定。三條控制線劃定一直是國土空間規(guī)劃的重中之重，先是生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)先，后來又調(diào)整為耕地保護(hù)紅線優(yōu)先，還有地方政府重點(diǎn)關(guān)注的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線，現(xiàn)在省、市、縣三級基本建立了三條控制線協(xié)同管理和審核機(jī)制。
（三）各級規(guī)劃成果陸續(xù)獲批。大部分省級國土空間總體規(guī)劃已獲得國務(wù)院批復(fù)，需國務(wù)院審批的重點(diǎn)城市規(guī)劃已上報國務(wù)院待審批，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃正在陸續(xù)獲得批復(fù)，國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫正在加快建設(shè)中，多個省份要求在今年底前完成縣級數(shù)據(jù)庫建設(shè)。專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃正按需、有序開展編制和審批工作。
二、國土空間規(guī)劃中仍存在的共性問題
（一）耕地和永久基本農(nóng)田存在倒掛問題。按照“三調(diào)”成果，部分地區(qū)將出現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)大于實(shí)際可長期穩(wěn)定利用耕地的“倒掛”現(xiàn)象，不符合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》中關(guān)于“永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地，要重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積”的要求，也不符合“將現(xiàn)狀永久基本農(nóng)田中非耕地、不穩(wěn)定利用耕地等實(shí)事求是調(diào)出，在穩(wěn)定利用耕地中補(bǔ)足”的要求，容易導(dǎo)致出現(xiàn)新的劃定不實(shí)問題。
（二）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)有較多“孔”，造成兩條控制線不連續(xù)。部分地區(qū)耕地平均圖斑面積少，按照國家關(guān)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界涉及永久基本農(nóng)田及穩(wěn)定耕地以“開天窗”的形式予以保留的要求開展核實(shí)整改補(bǔ)足工作，在盡量避讓永久基本農(nóng)田和穩(wěn)定耕地的前提下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)“開孔”情況仍然較多，這將不利于耕地保護(hù)及糧食規(guī)模化生產(chǎn)，同時也不利于形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、集約緊湊、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)空間格局。
（三）生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管理難度大。生態(tài)保護(hù)紅線未劃定是三調(diào)遲遲未出成果的重要原因之一。由于國家層面未正式出臺生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法，準(zhǔn)許進(jìn)入生態(tài)保護(hù)紅線的人類活動不明確，加之紅線劃定后的退出機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制未確定，地方政府顧慮較多、群眾意見大，其中表現(xiàn)在人工商品林采伐、海洋生態(tài)保護(hù)紅線、礦產(chǎn)資源利用等方面。一是人工商品林方面。原生態(tài)保護(hù)紅線中人工商品林面積較大，如果調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線，勢必造成生態(tài)保護(hù)紅線比例下降較大，如果繼續(xù)保留在生態(tài)保護(hù)紅線中不允許砍伐的話，則必須由當(dāng)?shù)卣c林農(nóng)協(xié)商租賃，通過財政每年支付租地補(bǔ)償?shù)姆绞絹斫鉀Q。二是海洋生態(tài)保護(hù)紅線方面。部分省市原劃定的海洋生態(tài)紅線比例較高，按原管控規(guī)則，限制開發(fā)區(qū)是允許開展較多生產(chǎn)活動的，這與最新的生態(tài)紅線管控要求嚴(yán)格禁止在限制開發(fā)區(qū)進(jìn)行開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動相沖突。三是已設(shè)定的采礦權(quán)、探礦權(quán)范圍與生態(tài)保護(hù)紅線存在沖突，統(tǒng)籌資源保護(hù)利用、協(xié)調(diào)各方利益存在困難。
（四）鄉(xiāng)村振興合理用地涉及占用永久基本農(nóng)田難以落地實(shí)施。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村資源，用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、存儲、加工、展銷、流通、就地消費(fèi)等環(huán)節(jié)的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，往往因涉及永久基本農(nóng)田難以落地，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目幾乎沒有項(xiàng)目符合國家規(guī)定允許占用基本農(nóng)田的情形。在村莊規(guī)劃編制和實(shí)施階段，部分用地難以預(yù)測準(zhǔn)確的位置，如何保障鄉(xiāng)村地區(qū)合理的用地需求成為難題。地方政府將建設(shè)用地空間規(guī)模指標(biāo)主要用于城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)承擔(dān)的耕地和生態(tài)保護(hù)任務(wù)重，一些地方鄉(xiāng)村發(fā)展空間不足。
三、新一輪國土空間規(guī)劃背景下土地資源資產(chǎn)審計的新路徑
（一）深入理解國土空間規(guī)劃對土地利用和保護(hù)方式的革新
將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署，將有效解決各類規(guī)劃重疊沖突、審批流程復(fù)雜、規(guī)劃朝令夕改等問題。國土空間規(guī)劃將更加全面、科學(xué)地約束和指導(dǎo)各類土地利用行為，相對于原土地利用總體規(guī)劃，國土空間規(guī)劃將突出4個方面的提升：
1.體現(xiàn)戰(zhàn)略性，全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署，體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性，明確空間發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護(hù)格局，確定空間發(fā)展策略。
2.提高科學(xué)性，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用。
3.加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項(xiàng)領(lǐng)域的空間需求，嚴(yán)禁違背總體規(guī)劃確定的強(qiáng)制性內(nèi)容，最大限度實(shí)現(xiàn)利益最大化。
4.注重操作性，明確規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求，制定實(shí)施規(guī)劃的政策措施，健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。
各級國土空間規(guī)劃批復(fù)實(shí)施后，將是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，規(guī)劃將更加全面、科學(xué)地約束和指導(dǎo)各類土地利用行為，審計工作必須以與時俱進(jìn)的心態(tài)，準(zhǔn)確把握國土空間規(guī)劃對自然資源管理工作重大意義，及時適應(yīng)新形勢、新要求，緊跟國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)政策體系建設(shè)的更新。
（二）緊跟自然資源信息化監(jiān)管水平的提升
根據(jù)對各個部門的審計，我們發(fā)現(xiàn)，自然資源管理的信息化水平居于政府職能部門的前列，根據(jù)各級自然資源部門信息化工作進(jìn)展情況以及對“十四五”工作的謀劃，未來一段時間自然資源信息化建設(shè)將大幅提升，自然資源云數(shù)據(jù)中心運(yùn)行體體系，整合土地、規(guī)劃、礦產(chǎn)、水資源、海洋、林草、濕地等數(shù)據(jù)三維立體“一張圖、自然資源新型網(wǎng)格化GIS平臺、自然資源空間基礎(chǔ)信息平臺、自然資源動態(tài)感知與監(jiān)管決策應(yīng)用體系、全民所有自然資源資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)和監(jiān)管平臺、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)建庫等信息化系統(tǒng)的建設(shè)，將大幅提高國土空間治理的信息化水平，國土空間利用監(jiān)管手段和方式將進(jìn)一步豐富，監(jiān)管的精準(zhǔn)性和時效性將大幅提高。
這幾年來我們對自然資源部門信息化管理和改革的有關(guān)文件和工作進(jìn)行了學(xué)習(xí)研究，如2021年7月自然資源部印發(fā)《國土空間用途管制數(shù)據(jù)規(guī)范（試行）》、2022年啟動建設(shè)的國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)、2024年自然資源部印發(fā)的《自然資源數(shù)字化治理能力提升總體方案》等。這項(xiàng)工作是根據(jù)習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第九次會議上關(guān)于 “科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺要求，建立健全分類管控機(jī)制”的指示精神開展的，從文件中我們可以看出，未來國土空間用途管制中將構(gòu)建“全域、全要素、全流程、全生命周期”的數(shù)據(jù)體系，構(gòu)建城市信息模型和區(qū)域信息模型，探索打破區(qū)域和層級限制，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行各類業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的相互融合，將把國土空間用途管制信息化工作推向新的高度。習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，要堅持科技強(qiáng)審，加強(qiáng)審計信息化建設(shè)。我們審計人員必須加強(qiáng)自身查系統(tǒng)、用系統(tǒng)的能力，熟練運(yùn)用大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，才能跟上自然資源信息化的形勢。
習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，要堅持科技強(qiáng)審，加強(qiáng)審計信息化建設(shè)。我們審計人員必須加強(qiáng)自身查系統(tǒng)、用系統(tǒng)的能力，熟練運(yùn)用大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，才能跟上自然資源信息化的形勢。
（三）對整個國土空間規(guī)劃實(shí)施全周期分析
在國土空間基礎(chǔ)信息平臺的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了涵蓋多個專題數(shù)據(jù)的國土空間規(guī)劃“一張圖”和實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、體檢、監(jiān)測預(yù)警等全生命周期的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系。對調(diào)查類項(xiàng)目可以對整個國土空間規(guī)劃實(shí)施全周期分析：
1.在規(guī)劃編制階段，可采用無人機(jī)技術(shù)獲取重點(diǎn)區(qū)域的高清三維影像和模型，采集覆蓋全域的大數(shù)據(jù)，基于AI智能識別，三維可視化分析、大數(shù)據(jù)分析模型等多種高新技術(shù)對全域各類現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行深入系統(tǒng)的分析，優(yōu)化“雙評價”數(shù)據(jù)，分析城市品質(zhì)、用地結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地效率以及村莊現(xiàn)狀。
2.在規(guī)劃實(shí)施階段，基于“一張圖”，查看三級用地審批系統(tǒng)，重大項(xiàng)目用地服務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)，四級聯(lián)審規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)，通過規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)查看鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證辦理情況。
3.在規(guī)劃監(jiān)督階段，對重點(diǎn)區(qū)域的建設(shè)用地批后實(shí)施、露天礦山開發(fā)利用、耕地非農(nóng)化等進(jìn)行審計分析，提出審計建議，為后規(guī)劃編制、實(shí)施監(jiān)督提供支撐，為政府完善城市治理以及綜合事務(wù)決策提供參考。
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