2024年2月5日，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于加強耕地保護提升耕地質(zhì)量完善占補平衡的意見》，對耕地占補平衡政策做出重大調(diào)整，主要內(nèi)容：一是“大占補”。將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理。二是“大平衡”。以省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限。三是“大開發(fā)”。統(tǒng)籌將鹽堿地等未利用地、低效閑置建設(shè)用地以及適宜恢復(fù)為耕地的其他農(nóng)用地等各類非耕地資源作為補充耕地來源。9月24日，兩辦意見正式對外公開。這意味著，實施了兩年多、飽受爭議的耕地“進出平衡”政策即將取消，統(tǒng)一納入“大占補”。

進出平衡政策

2021年11月27日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號），首次提出耕地“進出平衡”的概念，要求對一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地、設(shè)施農(nóng)用地的，要落實耕地“進出平衡”。

這一政策初衷是好的，主要是保障國家糧食安全，防止耕地非糧化，進一步加強耕地用途管制。（推薦閱讀：專家講座｜耕地進出平衡的緣起和展望）但也有一些來自基層和業(yè)內(nèi)的不同聲音，主要是認為這一在農(nóng)用地范圍內(nèi)”拆東墻補西墻“的政策，出臺時未經(jīng)充分調(diào)研，不太切合實際。由于80%以上的耕地都被劃為永久基本農(nóng)田，有的地方出了村莊就是永久基本農(nóng)田，發(fā)展空間嚴重受限。實行耕地“進出平衡”，受沖擊最大的就是可以使用一般耕地的設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)村道路等，同時對調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，比如大規(guī)模種植果樹、中草藥、花卉等特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生一定影響。（推薦閱讀：操作手冊｜教你網(wǎng)上查詢永久基本農(nóng)田）另外，就是不少地方耕地后備資源已嚴重匱乏，落實耕地占補平衡已成為最大難題。耕地“進出平衡”，主要是在林地、園地、草地等其他農(nóng)用地做文章，也就是拆東墻補西墻，但受《森林法》《草原法》管控，如果操作不當(dāng)，也面臨法律問題和輿情風(fēng)險。雖然專家出面解讀，將“退林還耕”解釋為“整改復(fù)耕”，但本質(zhì)上都是毀林種地。（推薦閱讀：專家：沒有“退林還耕” 而是“整改復(fù)耕”）

目前新的政策

提出“大占補”后，目前與耕地占補平衡相關(guān)聯(lián)、相配套的新要求、新政策主要有五條：一是耕地保護和糧食安全責(zé)任制考核。對耕地保護進行年度考核是落實耕地保護黨政同責(zé)的重要措施，從2023年已開始正式實施，考核中對突破耕地保護紅線等重大問題實行“一票否決”，嚴肅問責(zé)、終身追責(zé)，其中落實耕地占補平衡是一項重要考核內(nèi)容。二是對非農(nóng)建設(shè)占補平衡實行差別化管控。2024年2月21日，自然資源部印發(fā)的《關(guān)于進一步改進優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設(shè)項目用地組卷報批工作的通知》（自然資發(fā)[2024]36號）提出：對新一輪國土空間規(guī)劃確定的耕地保護目標(biāo)高于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護目標(biāo)的省份（內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆）以及機構(gòu)改革前已批復(fù)新一輪省級總體規(guī)劃的（北京、上海），在現(xiàn)狀穩(wěn)定耕地不低于新一輪規(guī)劃確定的耕地保護目標(biāo)前提下，建設(shè)項目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時不再掛鉤補充耕地，但建設(shè)單位應(yīng)通過繳納耕地開墾費或自行墾造方式落實補充耕地義務(wù)。（推薦閱讀：超額承擔(dān)耕地保護任務(wù)，九省份獲新增指標(biāo)獎勵）三是全域土地綜合整治。通過實施全域土地綜合整治可產(chǎn)生一些補充耕地指標(biāo)。（推薦閱讀：觀察｜全域土地綜合整治來了）四是其他草地。2024年國土變更調(diào)查實施方案和技術(shù)規(guī)程新增加了一條規(guī)定：對于全國耕地后備資源調(diào)查評價成果范圍內(nèi)實地現(xiàn)狀為草地的，一律按“后備耕地”調(diào)查。也就是說，此前一直為未利用地的其他草地，并非如林草部門所說都屬于《草原法》規(guī)定的草原范疇，按農(nóng)用地認定，而是對部分經(jīng)調(diào)查評價列入耕地后備資源的其他草地，列入未利用地，允許作為補充耕地來源。（推薦閱讀：其他草地，到底屬于什么地類？）五是“出土長苗”。從2022年開始，在年度國土變更調(diào)查中有個新規(guī)定，即新增耕地必須“出土長苗”。這一規(guī)定由于嚴重脫離實際，難以操作，對新增耕地驗收入庫造成很大影響，基層反映強烈。在今年的國土變更調(diào)查中，未再要求必須“出土長苗”。也就是說，這一政策已被取消。（推薦閱讀：今年不再提：新增耕地必須“出土長苗”）

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