對“大占補”的冷思考浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院岳文澤 劉斌 侯麗 鐘鵬宇

“萬物土中生，有土斯有糧”。耕地是國家糧食安全的基礎(chǔ)，亦是社會可持續(xù)發(fā)展的命脈。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，改革完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入統(tǒng)一管理。2024年9月，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強耕地保護提升耕地質(zhì)量完善占補平衡的意見》提出，從占補平衡落實方式、落實機制、補充耕地主體補償激勵和健全補充耕地質(zhì)量驗收四個方面改革完善耕地占補平衡制度，標志著耕地保護正實現(xiàn)從“小占補”到“大占補”的歷史性跨越。然而，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“大占補”在實際推進過程中仍存在許多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為此，提出如下相關(guān)建議舉措，以期助力“大占補”新政有力有效落實。

一、“大占補”的現(xiàn)實挑戰(zhàn)1、耕地數(shù)量與產(chǎn)能空間錯配，開發(fā)潛力多分布于低產(chǎn)能地區(qū)“大占補”充分體現(xiàn)以產(chǎn)能提升為核心的耕地保護思路。然而，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國耕地正呈現(xiàn)“南減北增”演化態(tài)勢，引致數(shù)量與產(chǎn)能的空間錯配。研究表明，1949-2019年期間，水熱條件好的東南地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地大量減少，內(nèi)蒙、新疆、黑龍江等水熱條件較差的地區(qū)耕地顯著增加，糧食產(chǎn)量重心向東偏北71.49°方向遷移了382km?！叭{(diào)”數(shù)據(jù)顯示，2019年末全國耕地數(shù)量比“二調(diào)”（2009年）減少了1.13億畝，具體來看，東北三省、內(nèi)蒙與新疆5省區(qū)合計增加了1.065億畝，而南方的兩廣、貴州、四川和浙江5省區(qū)合計減少了7500多萬畝。全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了耕地數(shù)量與糧食產(chǎn)能的空間倒掛（二、三調(diào)期間，相比于長三角，東北三省實現(xiàn)耕地面積凈增1894萬畝，但年均產(chǎn)能減少高達165萬噸）。與此同時，《意見》鼓勵結(jié)合“梯次推進鹽堿地等耕地后備資源開發(fā)”，有序推進補充耕地實施，這進一步拓寬了耕地后備潛力開發(fā)的空間。但上述耕地后備資源大多分布在西北、北方與東北等低產(chǎn)能的地區(qū)，如何高效改良鹽堿地，統(tǒng)籌提升耕地生產(chǎn)能力，平衡耕地空間位移引致的“產(chǎn)能勢差”仍面臨多重挑戰(zhàn)。2、耕地分布碎片化加劇，導(dǎo)致保護的經(jīng)濟與社會性成本高企逐步推進零星耕地整合，實現(xiàn)耕地質(zhì)量提升和空間優(yōu)化是夯實糧食安全根基的關(guān)鍵，但受“三調(diào)”的耕地認定標準和“三線”劃定基數(shù)與規(guī)則影響，大量“永農(nóng)”以“開天窗”形式分散于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和生態(tài)紅線內(nèi)，“三線”碎片化現(xiàn)象十分嚴重。以南方某縣為例，本輪規(guī)劃，劃定永久基本農(nóng)田29.25萬畝，斑塊數(shù)達到3.49萬塊，其中，小于3畝的永久基本農(nóng)田1.66萬塊，占比47.55%。同時，也加劇了耕地分布的碎片化，在東南某省，耕地圖斑總量大約160萬個，但平均圖斑面積僅為12.4畝，小于50畝圖斑占總數(shù)95.6%。布局碎片化嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能發(fā)揮、糧食生產(chǎn)規(guī)模效應(yīng)的同時，也顯著增加了將永久基本農(nóng)田建設(shè)成為高標準農(nóng)田的難度。永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田與糧食功能區(qū)等多類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間錯位明顯，如南方某地高標準農(nóng)田與永久基本農(nóng)田空間重疊率僅60%多，“永農(nóng)”保有量與高標田建設(shè)目標也存在較大差距。此外，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施中，大量分散化、碎片化布局的“永農(nóng)”也成為推進民生保障項目落地的重要障礙。例如，由于“永農(nóng)”調(diào)優(yōu)機制不健全，部分項目在完成農(nóng)村居民點“拆舊”復(fù)墾后，農(nóng)戶安置區(qū)選址與“建新”工程卻受制于大量分散、破碎的“永農(nóng)”，遲遲無法落地，導(dǎo)致群訪事件時有發(fā)生，嚴重影響老百姓的民生保障與社會穩(wěn)定。3、糧食與經(jīng)濟作物利差明顯，“大占補”可能進一步加劇撂荒“大占補”核心是把過去的占補平衡與進出平衡統(tǒng)一為一個“占補平衡”，即把“非糧化”治理提級為與“非農(nóng)化”處理同等看待。我國南方許多地區(qū)的自然地貌以山地、丘陵為主，在長期經(jīng)濟社會發(fā)展與傳統(tǒng)“占補”政策影響下，耕地呈“海拔高、坡度大、圖斑小、分布散”分布特征。例如，某省區(qū)15度以上的坡耕地占耕地總數(shù)的15%，25度以上的永農(nóng)還有27.87萬畝，這種情況下，農(nóng)業(yè)設(shè)施化成本較大，規(guī)模化經(jīng)營困難，本身撂荒風險就較大。與此同時，低山丘陵地區(qū)的耕地卻相對適宜經(jīng)濟作物種植，與難以規(guī)?；?jīng)營的糧食作物種植相比，具有顯著的經(jīng)濟利差。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，南方某些丘陵地區(qū)“三調(diào)”減少的耕地，大多數(shù)已轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益更高的種植園地、養(yǎng)殖坑塘水面和設(shè)施農(nóng)用地，調(diào)查發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)種植大棚草莓畝均收益可達每年1.5萬元、坑塘養(yǎng)蝦畝均收益每年1萬元、種植茶葉畝均收益每年也有0.7萬元，而種植糧食的畝均收益每年只有500-700元。因此，這些地區(qū)由于糧食與經(jīng)濟作物之間的巨大利差，在“大占補”推進過程中，若強制耕地恢復(fù)，必將導(dǎo)致耕種意愿低，后期無人管護現(xiàn)象，要防范以“非糧化”治理為初衷的“大占補”帶來更大的撂荒風險。4、耕地恢復(fù)綜合成本大，落實“大占補”的市場機制有待健全“大占補”規(guī)定帶有恢復(fù)屬性的農(nóng)用地可以納入補充耕地來源。本輪規(guī)劃南方大部分省區(qū)的耕地保有量比上一輪都有較大減少，按照政策要求，這些減少的耕地必須通過恢復(fù)措施來彌補，無法補充的要按照一定標準繳納補償資金，對于許多地區(qū)而言，經(jīng)濟成本約束性較大。第一，在本輪規(guī)劃中，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界時，要求不能劃入穩(wěn)定耕地，因而30%的增量空間很大一部分都是帶有恢復(fù)屬性的一般農(nóng)用地，這些已劃入開發(fā)邊界、帶恢復(fù)屬性的農(nóng)用地顯然無從恢復(fù)。第二，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外耕地恢復(fù)成本高昂，耗資巨大。如南方某省“三調(diào)”耕地減少約1000萬畝，絕大部分種植經(jīng)濟創(chuàng)收較高的效益農(nóng)業(yè)，首先，如全部恢復(fù)，政策補償、工程施工、后期管護費用疊加，就接近2000億元；其次，將這些高收益經(jīng)濟作物全部退出，經(jīng)濟損失價值不菲；再次，全部恢復(fù)后，今后建設(shè)占用時需要落實占補平衡，還有相應(yīng)的政策成本，這樣三項累加，對地方政府而言，顯然無力恢復(fù)。第三，如果不進行恢復(fù)，需要按照標準，向國家繳納一定的耕地恢復(fù)補償資金，可能要遠低于上述累加成本。由此很多耕地減少地區(qū)可能選擇自己恢復(fù)一部分，再繳納一部分耕地恢復(fù)補償資金。這樣，將會產(chǎn)生大量的占補平衡市場調(diào)劑指標的需求，但《意見》特別強調(diào)，嚴格控制跨區(qū)域的占補平衡指標調(diào)劑，市場調(diào)劑渠道不暢，亟需開展相關(guān)研究。5、全域土地綜合整治實施動力下降，生態(tài)空間面臨潛在風險“大占補”是個系統(tǒng)工程，全域土地綜合整治毫無疑問是其最主要的實施載體，政策落地的核心手段。過去通過開發(fā)、復(fù)墾以及規(guī)?；热蛲恋鼐C合整治項目產(chǎn)生的新增耕地指標，可以通過市場化手段調(diào)劑到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)用于占補平衡，賦予全域土地綜合整治實施的基本動力。但“大占補”實施后，發(fā)達地區(qū)補充耕地的后備資源發(fā)生根本性反轉(zhuǎn)，跨區(qū)域占補平衡指標的市場需求迅速萎縮，落后地區(qū)實施全域土地綜合整治的動力大為降低。同時，全域綜合整治實施的另外一個動力是空間布局優(yōu)化，其中分散、閑置、低效的農(nóng)村宅基地盤活、規(guī)模化安置是核心抓手，但受到缺乏“永農(nóng)”調(diào)優(yōu)機制的影響，這一動力傳導(dǎo)路徑仍然沒有打通。“大占補”政策實施后，農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部不同地類的管控強度的位序發(fā)生明顯變化。類似于耕地占補平衡，林地、水域等地類由于部門政策要求也需占補平衡，那么就意味著無需占補平衡的園地和草地保護位序下降，不在分類系統(tǒng)中的濕地等生態(tài)用地則可能成為最后的“犧牲者”，導(dǎo)致水源涵養(yǎng)、土壤保持、生物多樣性維護等生態(tài)價值較高生態(tài)空間減少，“大占補”的生態(tài)安全風險凸顯。

二、“大占補”的優(yōu)化策略1、健全協(xié)同機制，加強“數(shù)量-質(zhì)量-產(chǎn)能-生態(tài)”四位一體管控一是將即可恢復(fù)、工程恢復(fù)地塊落實到國土空間規(guī)劃中。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化占補平衡方案，探索提高耕地質(zhì)量等級折抵耕地占補平衡指標的產(chǎn)能平衡路徑，強化補充耕地質(zhì)量剛性約束。二是健全多部門補充耕地質(zhì)量驗收制度，加強補充耕地質(zhì)量管理，自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門協(xié)同完善補充耕地質(zhì)量驗收辦法。三是制定復(fù)墾后的耕地管控要求和產(chǎn)能考核機制，引導(dǎo)復(fù)墾耕地的充分利用和產(chǎn)能釋放，提高空間重疊度和時間銜接度，推進耕地資源的系統(tǒng)保護；四是持續(xù)推進土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)和提升耕地的生態(tài)功能，確保耕地功能的長期穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)。2、建立永久基本農(nóng)田調(diào)優(yōu)機制，創(chuàng)新“大占補”政策體系一方面，研究剛彈結(jié)合的三線動態(tài)調(diào)整規(guī)則，重點關(guān)注永久基本農(nóng)田的調(diào)優(yōu)機制。探索將城鎮(zhèn)集中建設(shè)難以避讓的少量“永農(nóng)”調(diào)入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，開展統(tǒng)一規(guī)劃。優(yōu)先將條件較好的耕地后備資源、與現(xiàn)狀“永農(nóng)”相連的潛力地塊，劃入“大占補”補充耕地整備區(qū)。對“大占補”后符合“永農(nóng)”標準的優(yōu)質(zhì)、連片耕地納入“永農(nóng)”儲備庫，用于與質(zhì)量較差、分布零散的“永農(nóng)”調(diào)整置換。另一方面，對于“開天窗”“永農(nóng)”的情況，探索在開發(fā)邊界內(nèi)實施“雙用途”管制。對未來可能變化的空間用途標注為“雙用途”，即把“永農(nóng)”既標注“永久基本農(nóng)田”又標注“規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地”，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外形成集中連片的優(yōu)質(zhì)新增耕地后，逐步將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的“永農(nóng)”調(diào)出。“永農(nóng)”按規(guī)定調(diào)整到位前“雙用途”地塊按“永農(nóng)”管理，調(diào)整到位后，按規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理。3、深化“多田套合”行動策略，推動“大占補”規(guī)模連片充分落實《自然資源部關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》，通過實施“百千萬”永久基本農(nóng)田集中連片建設(shè)工程，推動永久基本農(nóng)田歸并提質(zhì)，逐步解決耕地碎片化問題，實現(xiàn)“小田”變“大田”，“良田”變“糧田”。通過“認定一批、建設(shè)一批、提升一批”，實現(xiàn)“永農(nóng)”與高標田空間布局的合二為一。按照“好中選優(yōu)、優(yōu)中選精”原則，將糧功區(qū)全部納入“永農(nóng)”和高標準田范圍內(nèi)，形成“農(nóng)用地－耕地－永農(nóng)（高標田）－糧功區(qū)”層層套合的“金字塔”型農(nóng)用地保護利用空間新格局。同時，繼續(xù)依托土地綜合整治等手段，在“大占補”中，持續(xù)推進“兩非”（整治）、“雙強”（科技強農(nóng)、機械強農(nóng)）、“兩藏”（藏糧于地、藏糧于技）、“兩高”（農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效）一體貫通，在留足經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民增收致富的耕?？臻g基礎(chǔ)上，讓糧食生產(chǎn)主平臺得到更好保護、建設(shè)和利用。4、探索市場化交易補償機制，完善“大占補”資金保障一是建立以政府資金為引導(dǎo)，社會多元資金共同投入的“大占補”資金保障體系。搭建“大占補”投融資平臺，規(guī)范資金監(jiān)管，完善社會資本參與的政策紅利，以一產(chǎn)延伸、一二三產(chǎn)融合、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為切入點，助力涉農(nóng)資源整合。探索建立耕地占補利益共享機制，打造公共性、策略性工具，充分調(diào)動社會各界廣泛參與，開辟全新占補格局。二是建立耕地恢復(fù)指標市場化交易機制。綜合考量各地復(fù)墾潛力、復(fù)墾任務(wù)、復(fù)墾成本、占用需求等，探索區(qū)域統(tǒng)籌的市場交易機制。5、統(tǒng)籌多元資源要素，強化生態(tài)空間的整體性保護首先，依據(jù)“三調(diào)”和最新年度變更調(diào)查成果及森林資源“一張圖”管理數(shù)據(jù)，綜合確定擬調(diào)整宜耕平原農(nóng)用地和宜林陡坡農(nóng)用地地塊。將坡度6°以下的林地、25°以上的農(nóng)用地和其他不適宜長期穩(wěn)定利用的耕地作為評估對象，綜合考慮農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套程度、現(xiàn)狀種植作物生長情況、森林覆蓋率和郁閉度等因素，進一步明確適宜布局優(yōu)化調(diào)整的范圍。優(yōu)先將平原地區(qū)從耕地中流出的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地恢復(fù)為耕地，推進宜耕平原農(nóng)用地整治復(fù)耕。其次，實施宜林陡坡地綠化修復(fù)，通過林相改造和生態(tài)修復(fù)，促進生物多樣性保護，推動“山上”換“山下”優(yōu)化耕地布局試點工作，構(gòu)建質(zhì)量更好、布局更優(yōu)、生態(tài)更美的農(nóng)用地空間布局，防止大規(guī)模撂荒帶來的生態(tài)安全風險。

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