01案情某路橋集團公司因公路項目施工需要建設(shè)配套的標準化水泥攪拌站，主要服務于某市南北走向的快速路建設(shè)。路橋集團公司向該市自然資源局申請辦理了臨時用地手續(xù)，用地位于該市某鎮(zhèn)臨近快速路主體工程附近，占地面積約28畝，有效期為2021年7月20日至2023年7月19日。項目用地地類除8畝為水澆地外，其余均為園地。臨時用地批復中明確要求，在用地期滿后必須自行拆除在臨時用地上搭建的臨時性建筑物、構(gòu)筑物，恢復土地原貌，復墾期限為1年。路橋集團公司計劃臨時用地期滿后用3個月時間逐步拆除地上構(gòu)筑物，再用6個月時間進行復墾。然而，由于項目用地地表的變化，2023年9月，項目用地被納入衛(wèi)片圖斑下發(fā)，因臨時用地批復的有效期限已過，圖斑被歸為違法狀態(tài)。消除違法狀態(tài)的處理方式是將臨時用地盡快復墾或辦理臨時用地延期手續(xù)。針對這一情況，項目所在鎮(zhèn)人民政府約談路橋集團公司相關(guān)負責人并下發(fā)復墾通知書，要求其在1個月內(nèi)完成臨時用地復墾。路橋集團公司認為，雖然臨時用地的有效期已到，但約定的復墾期限并未到期，要求該公司提前完成復墾，既不符合臨時用地的管理規(guī)定，也不合理。對此，路橋集團公司向該市人民政府申請了行政復議，要求撤銷鎮(zhèn)人民政府的復墾通知書。
02分歧通常來說，臨時用地到期后，使用者應按照用地批復要求如期開展拆除工作，并在復墾期限內(nèi)完成。但實踐中，衛(wèi)片圖斑的整改年度考核要求，使情況發(fā)生變化，審批與執(zhí)法對臨時用地的不同要求使基層治理各方之間出現(xiàn)分歧。
路橋集團公司認為，提前復墾增加了企業(yè)成本，該公司申請的臨時用地雖已到期，但還有1年的復墾期，即按約定在2024年7月19日完成復墾即可，復墾到期前該公司仍可使用此臨時用地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要求該公司在2023年10月前完成復墾，相當于縮短了該公司的復墾期，是不合理的。另外，提前開展復墾將打亂項目的施工計劃、增加企業(yè)成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府認為，如果不按衛(wèi)片圖斑的整改期限完成，此臨時用地將被列入2023年下半年的違法圖斑。上級自然資源執(zhí)法部門要求在1個月內(nèi)完成違法圖斑整改，是因為地塊的臨時用地期限已過，圖斑被歸為違法狀態(tài)，原批復將不能用于舉證銷號，若該公司不按違法圖斑整改要求如期開展拆除工作，將導致基層執(zhí)法部門被問責，希望市自然資源局使用地塊的復墾保證金代為履行復墾義務。市自然資源局認為，對此類衛(wèi)片圖斑的處理，曾多次請示省自然資源廳，對圖斑違法狀態(tài)銷號處理的方式只能是補辦審批手續(xù)或組織拆除復墾，此臨時用地不符合延期規(guī)定，項目業(yè)主也沒有延期意愿，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府推進拆除復墾才能銷號。司法局認為，目前的法律法規(guī)盡管沒有對臨時用地復墾期的地塊應處于何種狀態(tài)作出明確規(guī)定，但到期后不能繼續(xù)使用是明確的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和自然資源部門應結(jié)合此臨時用地的現(xiàn)狀情況，判斷其是否處于違法狀態(tài)。
03分析臨時用地到期后應停止使用，復墾期內(nèi)亦不可繼續(xù)使用
臨時用地的使用是有期限的，通常不超過2年。對于建設(shè)周期較長的交通、水利、能源、管線等基礎(chǔ)設(shè)施工程，如尚未結(jié)束需要繼續(xù)占用的，建設(shè)方可以在期滿前2個月內(nèi)向原批準機關(guān)提出延期申請，重新辦理臨時用地的審批手續(xù)；到期后未取得延期用地許可的，應停止使用并退還用地。依據(jù)土地管理法第八十條的規(guī)定，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款。根據(jù)《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的通知》（自然資規(guī)〔2021〕2號）的相關(guān)規(guī)定，作為負有監(jiān)督管理職責的自然資源主管部門，對到期仍在使用的臨時用地，應責令臨時用地使用人停止使用土地，并及時組織復墾。本案例中，路橋集團公司認為復墾期內(nèi)仍可繼續(xù)使用臨時用地的理解有誤。復墾期限的設(shè)置，是為了給予復墾義務人足夠時間實施恢復土地種植條件的工程，且期間不能在臨時用地上開展與復墾無關(guān)的活動。臨時用地應在復墾期內(nèi)完成復墾，衛(wèi)片圖斑整改時限不應約束復墾期臨時用地使用期限屆滿后必須進行復墾。土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)完成土地復墾，使其達到可供利用狀態(tài)。其中，占用耕地的應當恢復種植條件，并履行交還土地的法定義務，拒不交還將被處罰。根據(jù)土地管理法實施條例第五十六條的規(guī)定，臨時用地期滿之日起1年內(nèi)未完成復墾或者未恢復種植條件的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，依照土地管理法第七十六條的規(guī)定處罰，罰款額為土地復墾費的2倍以上5倍以下，并由縣級以上人民政府自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門代為完成復墾或者恢復種植條件。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的通知》（自然資規(guī)〔2021〕2號）的規(guī)定，臨時用地使用人應當按照批準的用途使用土地，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押臨時用地；臨時用地使用人應當自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)完成土地復墾，因氣候、災害等不可抗力因素影響復墾的，經(jīng)批準可以適當延長復墾期限。上述規(guī)定明確了土地復墾的期限和要求，但實踐中處于復墾期的臨時用地被納入衛(wèi)片圖斑后，基層執(zhí)法部門就要面對是按衛(wèi)片要求時限提前完成復墾還是允許復墾義務人按批準復墾期限進行復墾的矛盾。雖然提前復墾可以實現(xiàn)衛(wèi)片圖斑銷號也能完成復墾要求，但以衛(wèi)片圖斑整改為由強制要求復墾，往往難以獲得復墾義務人的支持。本案例中，雖然路橋集團公司獲批的臨時用地使用期限已到，應停止使用，但要求其按衛(wèi)片圖斑整改的時限進行復墾，確實與臨時用地批復約定復墾期限相矛盾，若路橋集團公司不同意，該市自然資源局也不能使用復墾保證金代為履行復墾義務。對于涉衛(wèi)片圖斑的臨時用地處置，關(guān)鍵是把握臨時用地的狀態(tài)臨時用地使用過程中，因使用期限、復墾期限等管理要求不同，使用者需要嚴格按照不同時限的要求控制自己的行為。自然資源主管部門則要根據(jù)臨時用地所處的使用期限內(nèi)、使用期限屆滿復墾期未到、復墾期屆滿等不同的狀態(tài)，履行相應的監(jiān)管責任。對于涉衛(wèi)片圖斑的臨時用地，若在使用期限內(nèi)，可通過提供批復文件申請圖斑銷號；若復墾期已屆滿，土地未復墾，應責令使用者限期改正，逾期不改的則代為履行；若使用期限屆滿復墾期未到，但使用者仍繼續(xù)使用，可責令其停止使用，并消除違法狀態(tài)。本案例中，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員勘查現(xiàn)場，雖然此臨時用地上所建攪拌站的相關(guān)設(shè)備處于停產(chǎn)狀態(tài)，但并未進行拆除，且場地上仍堆放物料，可判斷其仍處于按建設(shè)用地使用狀態(tài)，未按要求停止使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以責令集團公司停止使用，并消除違法狀態(tài)。綜上來看，臨時用地使用過程中，其現(xiàn)狀用途將隨著其使用而不斷變化，由最初的耕地、園地、林地等農(nóng)用地，調(diào)整為符合重大建設(shè)工程所需配套的施工便道、水泥攪拌站、制梁場等建設(shè)用地，使用期限屆滿后按要求恢復為最初的農(nóng)用地，對其的管理也必然貫穿整個變化過程。實踐中，衛(wèi)片執(zhí)法工作對監(jiān)管部門依法履行職責提出更高的要求。面對臨時用地復墾期限與衛(wèi)片執(zhí)法整改期限存在差異的矛盾時，基層執(zhí)法部門不僅要準確理解“使用期限”對臨時用地的約束意義，而且還要準確把握臨時用地不同狀態(tài)所對應的不同要求，更要厘清衛(wèi)片執(zhí)法期限與臨時用地復墾期限之間的關(guān)系。這樣才能在工作中結(jié)合實際開展工作，確保國家利益和社會公共利益不受違法侵害。本案例中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在市司法局指導下完成臨時用地涉嫌違法行為的舉證后，向路橋集團公司下達了消除地塊違法狀態(tài)催告書，并組織執(zhí)法人員主動上門做政策解釋，同時約談項目負責人算清違法經(jīng)濟賬：若不主動消除地塊的違法狀態(tài)，除復墾成本之外，還需要承擔違法占地的處罰以及耕地占用稅等兩項費用，同時還會協(xié)調(diào)村委會不再延續(xù)土地租期。最終，鎮(zhèn)政府督促該公司自行拆除了臨時建筑并復墾到位。
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