自然資源工作關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，一環(huán)套一環(huán)。從建設(shè)發(fā)展角度，建設(shè)項(xiàng)目測繪、調(diào)查監(jiān)測、空間規(guī)劃、用地預(yù)審與選址、用地報(bào)批、征地拆遷、土地儲備、土地出讓、規(guī)劃許可、土地核驗(yàn)和規(guī)劃核實(shí)、不動產(chǎn)登記等整個流程相互關(guān)聯(lián)，一個環(huán)節(jié)影響后續(xù)環(huán)節(jié)，一個錯誤會導(dǎo)致后續(xù)連環(huán)的錯誤。從耕地保護(hù)角度，調(diào)查監(jiān)測的成果，與制定耕地保護(hù)目標(biāo)、規(guī)劃期耕地保有量、永久基本農(nóng)田數(shù)量及布局息息相關(guān)，同時調(diào)查監(jiān)測年度變更成果，與耕地占補(bǔ)平衡、耕地保護(hù)各項(xiàng)考核緊密關(guān)聯(lián)。

? 一、問題與現(xiàn)象? 《土地管理法》規(guī)定：“國家實(shí)行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)”。法律授予自然資源部門用途管制，即從農(nóng)用地變更為建設(shè)用地的管制，從集體土地征收為國有土地的管制。管制的前提，就要確定現(xiàn)狀哪些是農(nóng)用地，規(guī)劃哪些是建設(shè)用地，管制手段就是農(nóng)用地變更為建設(shè)用地審批。筆者認(rèn)為，對于確定現(xiàn)狀土地分類的國土調(diào)查，確定規(guī)劃用途的國土空間規(guī)劃是自然資源最基礎(chǔ)的核心工作。所有自然資源的管理工作，都圍繞現(xiàn)狀地類和規(guī)劃開展，以地類確定管理部門、管理方式、程序。而審批圍線規(guī)劃，所以自然資源管理工作需要系統(tǒng)思維，如果前一環(huán)出現(xiàn)問題，后面環(huán)節(jié)就都受影響。筆者列舉一些現(xiàn)象，看是否有同感。

1. 國土調(diào)查地類的一些現(xiàn)象和影響。如果把一塊存量建設(shè)用地在國土調(diào)查時調(diào)成了耕地，會有哪些影響？如果是一塊存量的建設(shè)用地，在一調(diào)、二調(diào)都是建設(shè)用地，但在三調(diào)時調(diào)成了耕地，就沒有那么簡單了。在三調(diào)成了耕地，在“三區(qū)三線”劃定時就有可能劃為永久基本農(nóng)田（簡稱永農(nóng)），就無法再進(jìn)行建設(shè)。如果劃成了永農(nóng)，按“三線”不重疊的原則，就不能劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，在空間規(guī)劃里不能規(guī)劃為城鎮(zhèn)或村莊建設(shè)用地。如果沒有劃成永久基本農(nóng)田，在有土地證或不動產(chǎn)權(quán)證，或有農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批情況下，可以用合法的用地手續(xù)或者權(quán)屬證書舉證后進(jìn)行建設(shè)，但如果不能合法舉證，三調(diào)是耕地就只能按耕地進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批，涉及耕地在報(bào)批時就要交耕地開墾費(fèi)，耕地占用稅，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等。如果劃為永農(nóng)，征地補(bǔ)償就按征收耕地標(biāo)準(zhǔn)倍數(shù)，耕地與建設(shè)用地的征地補(bǔ)償也不一樣。如果沒有審批被衛(wèi)片圖斑監(jiān)測到，就要按占用耕地認(rèn)定違法用地。如果進(jìn)入土地違法案件處理程序，占用耕地達(dá)到10畝或永農(nóng)5畝以上的，那還涉及移送公安機(jī)關(guān)追刑責(zé)。如果把一塊存量建設(shè)用地在國土調(diào)查時調(diào)成了林地，林業(yè)部門的使用林地許可與林木砍伐許可就變?yōu)檗r(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的前置。從上述假設(shè)中可以看出，國土變更調(diào)查地類是最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)，涉及規(guī)劃，永久基本農(nóng)田耕地保護(hù)、用途管制、衛(wèi)片執(zhí)法、自然資源違法案件的查處、征地拆遷補(bǔ)償?shù)纫幌盗凶匀毁Y源管理行為。地類調(diào)查錯誤會造成一系列的麻煩，與自然資源后續(xù)的各種管理行為相互關(guān)聯(lián)、相互影響。往往這種問題在現(xiàn)實(shí)中還較為突出，特別是圖斑地類界線，有的公路路基放坡沒有劃入公路用地圖斑，而劃入了與之相鄰的耕地圖斑；有的居民區(qū)待建設(shè)土地上居民種點(diǎn)菜也劃為了耕地，這種因?yàn)檎{(diào)查錯誤或調(diào)查地類認(rèn)定與民眾存在的差異所帶來的一系列的管理上的問題，如果得不到及時的糾正就會對地上的任何土地利用行為產(chǎn)生影響而影響到土地權(quán)利人，所以群眾就會反響大。去年自然資源部雖然發(fā)布了文件說可以在管理上即報(bào)即審，但所有自然資源管理上面都是以年度變更的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。2. 空間規(guī)劃的一些現(xiàn)象和影響。當(dāng)前縣一級國土空間規(guī)劃基本都已批完，但鎮(zhèn)一級總體規(guī)劃還在編制或?qū)徟^程。按照土地利用總體規(guī)劃的思路，規(guī)劃期控制指標(biāo)是國家-省-市-縣-鄉(xiāng)從上至下逐級分解，而劃定數(shù)量和布局則是鄉(xiāng)-縣-市-縣-國家從下至上匯總。 而城鄉(xiāng)規(guī)劃是總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃。一是規(guī)劃何時能完成，管制依據(jù)是什么？建立國土空間規(guī)劃體系，編來編去，折騰來折騰去，規(guī)劃期過去近5年，總規(guī)都沒編完批完，控規(guī)也還沒批，看看這幾年我們的規(guī)劃管控的要求，2021年開始以上輪規(guī)劃管控，后因上輪規(guī)劃過期，很多項(xiàng)目又不符合規(guī)劃，項(xiàng)目報(bào)批又需要符合規(guī)劃，就不停的請第三方做調(diào)規(guī)方案，一個項(xiàng)目調(diào)規(guī)方案費(fèi)用幾萬上十萬，又是編、又是調(diào)、又是審，又是更新系統(tǒng)，縣政府、市政府、省政府層層發(fā)文，一個方案下來時間最少半年，社會怎么理解？后來又實(shí)行承諾制，承諾納入空間規(guī)劃。2022年劃了“三區(qū)三線”后又以“三區(qū)三線”為依據(jù)，2023年又以審核通過的縣級國土空間規(guī)劃為依據(jù)，這樣不停變化的系統(tǒng)內(nèi)部管控規(guī)則，社會怎么理解？控規(guī)沒編完，又不停的強(qiáng)調(diào)具體地塊的規(guī)劃條件要按控規(guī)，控規(guī)是規(guī)劃條件的法定依據(jù)，沒有控規(guī)又怎么給規(guī)劃條件？而編后的總體規(guī)劃，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的又沒有達(dá)到原來城鎮(zhèn)規(guī)劃的深度，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外又沒在達(dá)到原來土地利用總體規(guī)劃的深度。二是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃有多少作用？總規(guī)編完后鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)用地布局也查不出，以村莊規(guī)劃，而村莊規(guī)劃從規(guī)劃職能在住建部門時就開始編，改了無數(shù)次，規(guī)劃控制指標(biāo)從上而下都沒下來，編的村莊規(guī)劃會與上位規(guī)劃相銜接？而改來改去的規(guī)劃，引用評審時一位支部書記的發(fā)言：“永農(nóng)劃到了90%，山又劃為了生態(tài)紅線，村民建房建哪里？按自然資源部印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10％的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級制定土地利用年度計(jì)劃時，應(yīng)安排至少5％新增建設(shè)用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地，村莊建設(shè)用地不新增，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目怎么落地？規(guī)劃編了什么用？還不就是個現(xiàn)狀。三是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外與土地征收的問題。納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)，按城鎮(zhèn)用地進(jìn)行用途管制。而在城鎮(zhèn)范圍外允許布局的零星城鎮(zhèn)用地，譬如國道旁加油站，這類商業(yè)用地，納入了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，但又不是公共利益需要，又能否納入成片開發(fā)方案？能否征收？四是劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集體土地農(nóng)民建房問題。劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的且不計(jì)算新增規(guī)模的現(xiàn)狀農(nóng)居點(diǎn)等在城鎮(zhèn)周邊范圍的很多納入了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，這些劃入了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的農(nóng)村村民建房怎么搞？當(dāng)然，政策是不允許建，但現(xiàn)實(shí)擺這里的矛盾怎么處理？五是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)模問題。使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，布局又在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，既用了掛鉤指標(biāo)，又占了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的新增規(guī)模（詳見原創(chuàng) | 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)關(guān)系的思考）。3. 規(guī)劃行政審批的一些現(xiàn)象和影響。機(jī)構(gòu)改革設(shè)立行政審批局，要求“三集中三到位”，所有有行政審批職能單位和審批人員入駐政務(wù)中心或市民之家之類的場所，建立了“全國一體化在線政務(wù)平臺”，即行政許可事項(xiàng)互聯(lián)網(wǎng)受理平臺。單位行政審批職能集中到一個科室，審批人員也集中到一個部門。自然資源部要求實(shí)行空間規(guī)劃和用途管制全生命周期"一張圖"管理，實(shí)行規(guī)劃許可都必須在一個平臺備案、配發(fā)監(jiān)管號。湖南省為了對建設(shè)報(bào)批報(bào)建審批實(shí)行全過程監(jiān)管，建立從立項(xiàng)、用地預(yù)審和選址、用地許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工圖審查、施工許可、聯(lián)合驗(yàn)收等整個流程的備案審批監(jiān)管系統(tǒng)。站在用地人角度，從“全國一體化在線政務(wù)平臺”上傳資料，又要在“湖南省工改系統(tǒng)”上傳資料。在審批人員的角度，用地預(yù)審和選址意見書，在“湖南省自然資源用地報(bào)卷系統(tǒng)”填報(bào)后獲取電子監(jiān)管號，且還要按受理、審查、復(fù)核、審批共4個人員各賬號完成審批；又需要在“全國規(guī)劃許可‘一書三證’業(yè)務(wù)用途管制監(jiān)管系統(tǒng)”填報(bào)獲取電子監(jiān)管號(網(wǎng)上統(tǒng)一管理、統(tǒng)一配號、統(tǒng)一制證)，且還要按受理、審查、復(fù)核、審批共4個人員各賬號完成審批；還要在“湖南省工改系統(tǒng)”進(jìn)行審批，一個事項(xiàng)至少錄入3個系統(tǒng)。而各級審計(jì)、督察、巡查、紀(jì)監(jiān)部門查案都需要提供備案的紙質(zhì)，最終每個審批事項(xiàng)還要一套紙質(zhì)件存檔。改革的目的是方便群眾，高效便捷，如果同一審批事項(xiàng)需來回在不同主管部門之間所開發(fā)的系統(tǒng)中錄入、備案，怎么能提升效率，方便群眾，怎么能讓辦事群眾滿意？

? 二、幾點(diǎn)建議? 這些例舉僅是平常工作中的一部分問題，究其原因，是在制定管控政策和規(guī)則措施時缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)籌性，沒有系統(tǒng)的考慮相互之間內(nèi)在聯(lián)系與相互影響和統(tǒng)籌考慮各職能內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)完善各項(xiàng)政策措施，而是在實(shí)施中出現(xiàn)問題后不斷的打補(bǔ)丁，這對于執(zhí)行政策的下級機(jī)構(gòu)或行政相對人是極為不利的。1. 制定政策的統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性、延續(xù)性。政策的變動和延續(xù)性是投資決策依據(jù)，正因?yàn)楦鳝h(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)，所以在制定操作管控政策文件時，就必須要有系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌考慮某環(huán)節(jié)的管控措施的變化對后續(xù)管理環(huán)節(jié)影響以及與之前政策沖突，并需要同步評估對后續(xù)環(huán)節(jié)的政策更新，這不僅需要系統(tǒng)的政策邏輯思維，更需要統(tǒng)籌和調(diào)度自然資源各職能分布在的各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、協(xié)調(diào)性，要統(tǒng)籌制定自然資源管理的思維導(dǎo)圖，明晰各項(xiàng)工作的關(guān)聯(lián)，不能只管一節(jié)只管一面，文件的出臺對原來哪些文件規(guī)定的事情產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，是否銜接后續(xù)的文件是否需要與新制定的文件相配套而更新。所以這才是行政管理部門行政作為的表現(xiàn)。也是行政相對人最為關(guān)心的問題。譬如如說我們城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定與增減掛鉤項(xiàng)目規(guī)模問題；年度變更按“所見即所得”更機(jī)制與規(guī)劃聯(lián)動的問題；衛(wèi)片執(zhí)法地類認(rèn)定與土地違法案件查處中地類認(rèn)定的問題等。2. 建立有效容錯糾錯機(jī)制。一是不能以內(nèi)部規(guī)定用于對外的行政行為。譬如說，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時地類的認(rèn)定與追溯，不應(yīng)該是地類就高不就低，追溯是園地就是園地，林地就是林地，對附帶屬性的即可恢復(fù)、工程恢復(fù)又按照耕地去管理，對外的行政行為是否合適。二是要用制度規(guī)范自由裁量。對用地報(bào)批地類追溯、用地審批程序和要求、產(chǎn)業(yè)政策的界定、城鎮(zhèn)邊界外允許布局的零星城鎮(zhèn)用地及規(guī)模等，對于法定職責(zé)的行政行為“法無授權(quán)不可為”，對范圍的界定與裁量要有明確的標(biāo)準(zhǔn)，而不能是審批人員說行就行，說不行就不行的自由裁量。三是主動糾錯要有實(shí)效。二調(diào)采取從下至少調(diào)查地類，而三調(diào)以從上至下判定地類，對內(nèi)業(yè)判定沒有疑慮的地類與實(shí)地不符的，反倒修改要現(xiàn)場舉證，那對于技術(shù)單位來說多一事不如少一事，不改錯不少些事。而對于在日常管理和群眾發(fā)現(xiàn)的經(jīng)核實(shí)不屬人為的改變地類確屬于調(diào)查錯誤的地類，應(yīng)建立便于糾錯的快捷程序和要求，解決調(diào)查錯誤而對管理相對人帶來的影響，而不是即便是承認(rèn)錯了也還要按錯的去管控的霸權(quán)思維。對于用途管制監(jiān)管應(yīng)從用地預(yù)審與選址立項(xiàng)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與征收、供地、不動產(chǎn)證、規(guī)劃許可、土地和規(guī)劃核驗(yàn)等在同一平臺建立不同模塊、相互對應(yīng)、相互關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)全過程“一張圖”監(jiān)管。3. 擺脫對技術(shù)依賴的技術(shù)思維。我們應(yīng)該把一些日常管理的工作，比如說我們的日常變更。應(yīng)該屬于日常的管理工作。而不應(yīng)該把它搞成了技術(shù)工作。就是每變更一個圖斑，就需要技術(shù)單位才能完成的事情。就比如說在農(nóng)村種田，我自己會種田只在忙不過來的時候我才請人幫下忙。而不是我什么都不會全要靠請人，這樣成本高了就寧愿不種了。變更調(diào)查也是一樣，在當(dāng)前地方財(cái)政“三?！边^緊日子情況下，未來用于支付第三方技術(shù)費(fèi)用會越來越困難。從近些年僅調(diào)查監(jiān)測和空間規(guī)劃，每個縣技術(shù)費(fèi)用近千萬。自然資源管理大部分技術(shù)工作全部要委托第三方來完成，是能力不足的風(fēng)險(xiǎn)，還是有其他原因？而設(shè)立了很多的調(diào)查、評估、方案、調(diào)規(guī)等專項(xiàng)技術(shù)工作，又是否真的需要？又起了多少作用？還是有其他原因？作者簡介：郭云，男，1981年生，現(xiàn)供職于湖南某縣自然資源局，高級工程師，二級建造師，二級造價(jià)師。1999年參加工作，先后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、土地整理、耕地保護(hù)、人事教育、測繪、不動產(chǎn)登記、工程規(guī)劃、行政審批、法規(guī)督察等部門工作，對耕地保護(hù)、土地開發(fā)復(fù)墾整治、全域土地整治項(xiàng)目、土地指標(biāo)類項(xiàng)目全過程運(yùn)作、不動產(chǎn)登記、建設(shè)工程項(xiàng)目全流程報(bào)批報(bào)建、空間規(guī)劃、調(diào)查監(jiān)測、衛(wèi)片執(zhí)法等方面有較為豐富的工作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)。2023年10月創(chuàng)建“土地人”公眾號，已撰寫60余篇原創(chuàng)文章，其撰文以表述現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，用以反映自然資源政策在基層落實(shí)的實(shí)際情況，以利于政策制定決策者在制訂相關(guān)政策時更結(jié)合基層實(shí)際和更多保護(hù)群眾利益。

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