從地類上看，人工種植草皮屬于草地，年度國土變更調(diào)查中，按現(xiàn)狀調(diào)查為其他草地。
“非農(nóng)”還是“非糧“
既然人工種植草皮屬于草地，草地是農(nóng)用地，那么肯定屬于“非糧化”問題，而不是“非農(nóng)化”問題。
有觀點認為：2020年9月10日，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）提出；禁止占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。依據(jù)24號文，在永久基本農(nóng)田種植草皮，應屬于“非農(nóng)化”問題。
這就叫一知半解。此前，并沒有“非糧化”這個提法。在24號文之后，2020年11月4日，國務院辦公廳又專門出臺了《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號），才首次正式提出“非糧化”問題。
其后的新提法是：遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。（2021年4月21日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，通過《中華人民共和國土地管理法實施條例（修訂草案）》。草案強化了土地管理法的可操作性，有利于遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”）
2021年11月27日，自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部? 國家林業(yè)和草原局印發(fā)《《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）提出：嚴格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮。
從44號文、166號文可以看出，在耕地上種草皮與種樹是一樣的，都屬于“非糧化”問題。另外，草皮屬于植物，地類歸為草地，顯然不應屬于“非農(nóng)化”問題。
監(jiān)管部門
耕地種植用途管控由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責，耕地用途管制由自然資源部門負責。在耕地上種植草皮，既涉及違反耕地種植用途管制要求，也涉及改變耕地用途，因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門都有監(jiān)管職責。同時，地方政府對耕地保護負有主體責任。
具體說，在耕地上應該種什么，不允許種什么，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門制定基本農(nóng)作物目錄，負責監(jiān)測監(jiān)管。
2023年中央1號文件，即《中共中國務院關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》首次提出：探索建立耕地種植用途管控機制，明確利用優(yōu)先序，加強動態(tài)監(jiān)測，有序開展試點。
2025年中央1號文件，即《中共中央 國務院關(guān)于進一步深化農(nóng)村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》提出：制定基本農(nóng)作物目錄，建立耕地種植用途監(jiān)測體系。分類有序做好耕地“非糧化”整改，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際、作物生長周期等設(shè)置必要的過渡期。
2023年12月頒布的《糧食安全保障法》第六十六條規(guī)定：違反本法規(guī)定，種植不符合耕地種植用途管控要求作物的，由縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府給予批評教育；經(jīng)批評教育仍不改正的，可以不予發(fā)放糧食生產(chǎn)相關(guān)補貼；對有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，可以依法處以罰款。
在耕地上種植草皮，屬于不符合種植用途管控要求的作物，依據(jù)《糧食安全保障法》規(guī)定，應由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行監(jiān)管查處職責。
在耕地上種草皮，屬于耕地流向草地，也不符合耕地用途管制要求。耕地用途管制的主要手段，此前是必須經(jīng)批準后落實耕地進出平衡（現(xiàn)調(diào)整為統(tǒng)一落實耕地占補平衡）（推薦閱讀：匯編｜耕地進出平衡政策規(guī)定）。在耕地上種草皮，屬于禁止性政策規(guī)定，因此自然資源部門可責令整改，但不適用落實耕地進出平衡或占補平衡。
如同此前在基本農(nóng)田種樹和挖塘養(yǎng)魚一樣，對在永久基本農(nóng)田和一般耕地種植草皮，《土地管理法》《土地管理法實施條例（2021版）》《基本農(nóng)田保護條例》并無明確規(guī)定，也無罰則。另外，對法律法規(guī)上”等“的理解，不可隨意做列舉未完的擴大性解釋。因此，自然資源部門無明確的執(zhí)法依據(jù)和處罰手段。
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