一、單項(xiàng)土地整治模式

（一）農(nóng)用地整治模式

農(nóng)用地整治是一種最為基礎(chǔ)和原始的土地整治模式，主要通過(guò)調(diào)整土地權(quán)屬以合并地塊，采用工程技術(shù)修建農(nóng)田水利設(shè)施，從而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。16世紀(jì)中葉至19世紀(jì)末，大部分西方國(guó)家主要采用該種土地整治模式以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，這也是中國(guó)20世紀(jì)90年代以來(lái)開(kāi)展土地整治的主要模式。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地整治模式

在開(kāi)展農(nóng)村土地整治工作時(shí)，為滿(mǎn)足農(nóng)民提高生活水平的強(qiáng)烈訴求，在資金比較充裕的地區(qū)，例如浙江和江蘇等省，將農(nóng)村建設(shè)用地整治列為重點(diǎn)。通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整治，對(duì)宅基地布局混亂、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施不配套的區(qū)域進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)村民向鎮(zhèn)、中心村集中居住，產(chǎn)業(yè)發(fā)展向園區(qū)集中，提高用地效率，改善人居環(huán)境；同時(shí)通過(guò)強(qiáng)化基礎(chǔ)建設(shè)，對(duì)一些未來(lái)需要重點(diǎn)發(fā)展的村莊，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等的總體改造提升，增強(qiáng)其集聚能力，彰顯其特色。農(nóng)村建設(shè)用地整理主要有”遷村并點(diǎn)、整村搬遷、舊村改造、城鎮(zhèn)社區(qū)、集約發(fā)展、景觀田園”6種整治類(lèi)型（國(guó)土資源部土地整治中心，2014）。

（三）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地整治模式

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的框架，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)推進(jìn)土地整治，加快土地、人口、資本等要素在城市和鄉(xiāng)村之間的有序和流動(dòng)。比較有代表性的如浙江省嘉興市的”兩分兩換”模式，即將宅基地與承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢(qián)、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式，推進(jìn)包括戶(hù)籍制度、規(guī)劃管理制度、公共服務(wù)均等化、新市鎮(zhèn)建設(shè)在內(nèi)的”十改聯(lián)動(dòng)”；如重慶市的”地票”模式，即通過(guò)對(duì)包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地在內(nèi)等農(nóng)村集體建設(shè)用地的整理復(fù)墾，并經(jīng)土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生附有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地指標(biāo)，該指標(biāo)在地票市場(chǎng)交易后，能夠使遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民共享地票交易的現(xiàn)金流收益。

（四）千村示范萬(wàn)村整治模式

2003年6月，浙江在全省啟動(dòng)”千村示范、萬(wàn)村整治”工程，簡(jiǎn)稱(chēng)”千萬(wàn)工程”，開(kāi)啟了以改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量為核心的村莊整治建設(shè)大行動(dòng)。村莊整治建設(shè)是指在摸清村莊結(jié)構(gòu)形態(tài)及演變規(guī)律的前提下，對(duì)農(nóng)村發(fā)展前景進(jìn)行預(yù)判，采用各項(xiàng)土地整治工程措施優(yōu)化用地布局，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，以建設(shè)更為宜居、宜業(yè)的鄉(xiāng)村環(huán)境?！鼻Т迨痉丁⑷f(wàn)村整治”模式，是浙江”綠水青山就是金山銀山”理念在基層農(nóng)村的成功實(shí)踐。紐約時(shí)間2018年9月26日上午，聯(lián)合國(guó)的最高環(huán)保榮譽(yù)——”地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”頒獎(jiǎng)典禮在美國(guó)紐約聯(lián)合國(guó)總部舉行。浙江省”千村示范、萬(wàn)村整治”工程被聯(lián)合國(guó)授予”地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”中的”激勵(lì)與行動(dòng)獎(jiǎng)”。國(guó)際上很多國(guó)家也有類(lèi)似的做法，比如法國(guó)村莊整治、韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)、德國(guó)村莊更新及美國(guó)農(nóng)村城市化等。

（五）城鄉(xiāng)工礦廢棄地整治模式

據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，全國(guó)因采礦、工業(yè)和建設(shè)活動(dòng)挖損、塌陷、壓占等原因所造成的不能被直接利用或嚴(yán)重功能退化的土地，面積在1000萬(wàn)公頃以上，且每年新增廢棄地超過(guò)25萬(wàn)公頃（中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部，2017）。城鄉(xiāng)工礦廢棄地的類(lèi)型主要有礦山廢棄地、污染廢棄地、災(zāi)害廢棄地和空置廢棄地。統(tǒng)計(jì)表明，全國(guó)因采礦累計(jì)占用土地約586萬(wàn)公頃，破壞土地157萬(wàn)公頃，且每年仍以4萬(wàn)公頃的速度遞增（周連碧等，2010）。對(duì)于工礦廢棄地的整治，其方法主要是對(duì)廢棄地的地形、地貌和土壤本底進(jìn)行恢復(fù)，建立有利于植物生長(zhǎng)的表層和深耕層，核心是土壤建造，即建筑土壤，它以土壤學(xué)、生態(tài)學(xué)和工程學(xué)等學(xué)科理論為基礎(chǔ)，采取適當(dāng)?shù)耐恋卣硎┕すに嚕?yīng)用物理、化學(xué)或生態(tài)措施，對(duì)損毀廢棄地建造一個(gè)更加適宜的土壤剖面和綜合土壤肥力因素，在較短的時(shí)間內(nèi)改善土壤的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和環(huán)境質(zhì)量，恢復(fù)并提高土壤的質(zhì)量水平。

（六）城鎮(zhèn)建設(shè)用地更新整治模式

城鎮(zhèn)建設(shè)用地更新整治是在國(guó)土空間規(guī)劃的控制下，有序推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊工礦及城中村改造，盤(pán)活存量建設(shè)用地，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間，改善人居環(huán)境的過(guò)程。在國(guó)外，德國(guó)、日本（吳詩(shī)嫚等，2019）、韓國(guó)（張健，2011）等國(guó)家，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地更新整治都積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)；中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)（施昱年等，2010）、上海市、廣州市、深圳市等城市也進(jìn)行了成功的探索。從國(guó)際上看，很多國(guó)家和地區(qū)都有專(zhuān)門(mén)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地更新整治法律，如1902年7月28日由法蘭克福市長(zhǎng)簽署的《法蘭克福地產(chǎn)整治法》，是第一部關(guān)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地整治的專(zhuān)門(mén)法規(guī)；日本于1954年頒布了《建設(shè)用地整治法》，為城市土地更新整治活動(dòng)提供了確切的法律保障。城鎮(zhèn)建設(shè)用地更新整治的主要任務(wù)是完善公共設(shè)施建設(shè)、提前開(kāi)辟公共建設(shè)用地及歸整零星土地等，不論在法規(guī)建設(shè)、地方實(shí)踐或是理論研究等方面，國(guó)內(nèi)外都形成了較為完備的體系。

二、綜合土地整治模式

（一）土地綜合整治模式

為滿(mǎn)足人類(lèi)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能需要，依據(jù)土地整治規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，通過(guò)綜合運(yùn)用相關(guān)政策和先進(jìn)工程技術(shù)，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地空間布局，保障土地可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)糧食安全、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)修復(fù)等綜合效應(yīng)的治理活動(dòng)，具有內(nèi)容豐富、模式多樣、目標(biāo)多元、手段綜合等特點(diǎn)，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城市更新，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺(tái)。其內(nèi)容涉及農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、工礦廢棄地復(fù)墾、生態(tài)用地修復(fù)等綜合事項(xiàng)，對(duì)各類(lèi)土地整治活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

（二）”土地整治+”模式

”土地整治+”模式是一種土地整治發(fā)展的較高級(jí)形態(tài)，屬于協(xié)同創(chuàng)新的范疇，涵蓋協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)體系內(nèi)的所有創(chuàng)新主體，涉及城鄉(xiāng)各類(lèi)資源要素的整合和利益分配?！蓖恋卣?”模式充分運(yùn)用全新互聯(lián)網(wǎng)思維，包括用戶(hù)思維和平臺(tái)思維等，搭建開(kāi)放協(xié)作跨界融合的”土地整治+”平臺(tái)，集聚各方力量，打通城鄉(xiāng)各類(lèi)要素有序流動(dòng)的壁壘，融合各類(lèi)資源要素，建立形成多方集聚的”土地整治+”生態(tài)圈。通過(guò)土地整治+文化、體育、藝術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、休閑旅游等形態(tài)，將”土地整治+”與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、脫貧攻堅(jiān)成果鞏固、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等相結(jié)合，充分發(fā)揮土地整治的平臺(tái)和基礎(chǔ)作用，實(shí)現(xiàn)土地整治的1+N綜合效應(yīng)，塑造全新的土地整治功能和格局。

（三）全域土地綜合整治模式

全域土地綜合整治模式是對(duì)土地綜合整治模式的繼承和發(fā)展，更加突出強(qiáng)調(diào)全域規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)的理念，提出統(tǒng)籌區(qū)域不同類(lèi)型的土地整治，明確提出不同區(qū)域土地整治的方向、措施和模式。該模式更加強(qiáng)調(diào)全域、全類(lèi)型和全要素，更加注重土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)，更加注重對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)貌和特色文化的保護(hù)，更加突出對(duì)保護(hù)和傳承鄉(xiāng)土文化的內(nèi)容和要求。

綜合的概念除了用地類(lèi)型綜合以外，也強(qiáng)調(diào)將新業(yè)態(tài)、新主體等要素有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)從”以地為本”的單要素整治到”人、地、業(yè)”多要素的協(xié)調(diào)耦合，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)、空間格局、景觀生態(tài)、文化形態(tài)和發(fā)展活力的再創(chuàng)生。

三、高質(zhì)量發(fā)展對(duì)土地整治提出新要求

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段

國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定并擁有大規(guī)模優(yōu)質(zhì)的人力資源和國(guó)際最大的市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)期趨勢(shì)不會(huì)改變。2021—2025年，預(yù)計(jì)國(guó)內(nèi)GDP年均增速約保持在5%~6%，到2025年人均GDP超過(guò)1.3萬(wàn)美元。在人民幣匯率不發(fā)生大幅度貶值的前提下，我國(guó)大概率將跨入世界銀行分類(lèi)的高收入國(guó)家門(mén)檻。2026—2035年，預(yù)計(jì)國(guó)內(nèi)GDP年均增速約保持在4.5%~5.5%，到2035年人均GDP達(dá)到2萬(wàn)美元左右，跨入高收入國(guó)家行列。因此，未來(lái)15年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于中等收入向高收入發(fā)展的階段性過(guò)渡或轉(zhuǎn)換期，經(jīng)濟(jì)將從中高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型，并初步形成與現(xiàn)代型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的現(xiàn)代型社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理體系。但是，資源過(guò)度消耗、環(huán)境污染嚴(yán)重、收入差距持續(xù)擴(kuò)大、生產(chǎn)要素投入產(chǎn)出率不高等問(wèn)題也預(yù)示和影響著經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的不可持續(xù)。

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略作為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”五位一體”總布局，貫穿于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的全過(guò)程。為此，必須樹(shù)立生態(tài)文明的理念，創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)空間保障，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施布局，促進(jìn)資源要素在區(qū)域和城鄉(xiāng)之間合理配置，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間新格局。

（二）高質(zhì)量發(fā)展需要全域土地整治

中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。土地作為自然產(chǎn)物現(xiàn)已成為人類(lèi)生產(chǎn)生活的主要載體，亦是生態(tài)環(huán)境變化的源頭，在高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了越來(lái)越重要的根基性作用。因此，土地整治也成為生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展不可忽視的關(guān)鍵步驟。土地整治通過(guò)整理、復(fù)墾和開(kāi)發(fā)等手段改變了土地資源的利用方式和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，加快了資本、勞動(dòng)力等要素的流動(dòng)，從而完善了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、資源空間配置和跨區(qū)域間聯(lián)系等全域社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，以促進(jìn)全域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。為了推動(dòng)土地與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展，要求兩種機(jī)制內(nèi)各組成部件的協(xié)調(diào)運(yùn)行，也就是土地生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧統(tǒng)一，從單一整治走向全域綜合整治。只有全域綜合整治才能緩解日益嚴(yán)峻的糧食和能源危機(jī)，應(yīng)對(duì)孤立主義和貿(mào)易保護(hù)主義的全球化逆流，應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)生態(tài)、水資源、糧食、能源、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、文化遺產(chǎn)等安全所產(chǎn)生的深刻影響。

本文選自《全域土地綜合整治》，吳次芳 等著

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