關(guān)于農(nóng)村村民建房行政執(zhí)法權(quán)之我見
作者：胡俊杰
單位：湖南省衡陽(yáng)市衡東縣自然資源局行政執(zhí)法大隊(duì)
新修訂的《土地管理法》自2020年1月1日實(shí)施以來，對(duì)于農(nóng)村村民建房的行政執(zhí)法權(quán)問題，自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門一直存在爭(zhēng)議，焦點(diǎn)在于農(nóng)村村民違法占用耕地建房的行政執(zhí)法主體是誰。自然資源部門認(rèn)為，根據(jù)新修訂的《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)農(nóng)村村民占用集體土地建房的查處和管理工作應(yīng)當(dāng)是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)；而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法》第六十二條：“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作”、第六十七條“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”等規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門只負(fù)責(zé)村民占用宅基地建房的管理和查處工作，村民占用耕地建房應(yīng)當(dāng)由自然資源部門查處。全國(guó)各地法院對(duì)類似訴訟案件均有不同的判決。在近年來農(nóng)村違法亂占耕地建房問題突出的情況下，農(nóng)村村民占用耕地建房現(xiàn)象反而面臨監(jiān)管真空的不利和尷尬局面。
作為一名從事基層自然資源執(zhí)法工作者，本人認(rèn)為，根據(jù)新修訂的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民占用耕地建房的查處主體是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，觀點(diǎn)如下：
01機(jī)構(gòu)改革和《土地管理法》修改初衷
《土地管理法》的修訂是在當(dāng)前國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大背景下進(jìn)行的，以前，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活涉及到多個(gè)部門管理。在此次機(jī)構(gòu)改革中，把原農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、畜牧、經(jīng)營(yíng)承包、農(nóng)業(yè)投資等與農(nóng)業(yè)相關(guān)的職能整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，統(tǒng)籌管理涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的各項(xiàng)事務(wù)，將專業(yè)領(lǐng)域交給專業(yè)部門，捋順農(nóng)村管理問題，新法的修訂也是從法律層面配合了機(jī)構(gòu)改革工作。如果一味地理解為將農(nóng)村村民占用宅基地建房由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處，占用耕地建房由自然資源部門查處，同一件事務(wù)由兩個(gè)部門查處，也是違背了機(jī)構(gòu)改革和《土地管理法》中涉及此項(xiàng)條款修改的初衷。
02《土地管理法》修改的條款的理解
（一）原《土地管理法》第七十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款……”現(xiàn)修改為七十五條：“……由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款……”，對(duì)違法占用耕地的違法行為的處罰主體增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，也就是說，自然資源部門和農(nóng)用農(nóng)村部門對(duì)違法占用耕地行為均有監(jiān)管查處職責(zé)。
（二）《土地管理法》第七十八條“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。其中的“土地”，指的是各類用途土地，只理解為宅基地屬于限縮解釋，對(duì)比七十七條，按照體系解釋，應(yīng)理解為各類土地。該條款作為特別條款，對(duì)主體和行為進(jìn)行明確，即違法主體為村民、違法行為系建住宅，只要符合這兩種特定的情形，應(yīng)當(dāng)適用特別條款七十八條，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處。
（三）關(guān)于宅基地的理解《土地管理法》第六十二條“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作”。其中的“宅基地”不能僅依據(jù)字面意思理解為宅基地，應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村村民占用本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)土地建房的行為，村民在本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建設(shè)住宅的，就是把其他地類變?yōu)檎氐囊环N行為?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l明確，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類?！兜诙稳珖?guó)土地利用現(xiàn)狀國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)地類分類表》中，宅基地屬于建設(shè)用地中的農(nóng)村住宅用地范疇，特指農(nóng)村村民用于生活居住而建設(shè)使用的土地。農(nóng)村宅基地的改革和管理應(yīng)當(dāng)是對(duì)農(nóng)村村民建房的一個(gè)體系管理，而不是地類的管理。如狹隘地按地類理解宅基地，那么農(nóng)村村民占用本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的未利用地、其他農(nóng)用地（林地、草地、坑塘水面等）是否要由林業(yè)部門、水利部門或其他部門查處？
03自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的行政處罰事項(xiàng)清單
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2020年5月27日發(fā)布的《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）》第223項(xiàng)明確：對(duì)農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的行政處罰的法定實(shí)施主體為設(shè)區(qū)的市或縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。
自然資源部于2021年7月27日發(fā)布的《自然資源部行政處罰事項(xiàng)清單》（自然資辦函〔2021〕1373號(hào)）也沒有對(duì)《土地管理法》第七十八條的行政處罰清單。
04地方檢察部門意見（湖北省棗陽(yáng)市檢察院的意見）
2021年，湖北省棗陽(yáng)市檢察院就一起農(nóng)村村民建房查處主體的案件向法院提起行政公益訴訟，棗陽(yáng)市法院最終支持了檢察院的起訴意見，判決農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對(duì)村民非法占地建住宅的行為依法履行處罰監(jiān)管職責(zé)。該案就如何明晰自然資源部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門之間的職責(zé)、適用土地管理法的規(guī)定，有很好的參考意義。
05案件說明
舉個(gè)例子，如果村民違法建設(shè)的房屋，占用了一半耕地和一半宅基地，那么，這棟房屋是由自然資源部門查處，還是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處，或者是由兩個(gè)部門分別查處占用耕地和占用宅基地的部分？顯然不是。
綜上，農(nóng)村村民建房問題是關(guān)乎數(shù)億農(nóng)民切身利益的大問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行宅基地的管理職責(zé)，要疏堵結(jié)合，既要嚴(yán)厲打擊惡意亂占耕地建房行為，更多的是要合理地管理和有序地引導(dǎo)村民建房；自然資源部門要緊密配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，從村莊規(guī)劃編制、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和不動(dòng)產(chǎn)登記等方面，結(jié)合多年管理經(jīng)驗(yàn)，通過遙感衛(wèi)星分析等技術(shù)手段，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，才能更好地服務(wù)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民。
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