關于年度國土變更調查耕地流出與耕地撂荒的思考

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根據自然資源部辦公廳《關于開展2024年度全國國土變更調查工作的通知》有關要求，自然資源部于2024年12月中旬通過開展遙感監(jiān)測，采集遙感影像，提取年度新增變化圖斑，由縣級完成國土變更調查工作，并于2025年1月15日報送變更數據，年度變更結果直接影響耕地保護目標，違法用地判定。

一、現象與問題

近期，基層自然資源部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全力攻堅年初下達的耕地任務恢復，年終耕地調出整改，推進違法用地整治工作，增流入，控調出，以保障耕地總量平衡。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組干部而言，涉及耕地恢復及整改，需要掌握地理信息服務平臺的使用，比如通過奧維地圖導入矢量數據，查找位置信息，并深入村組排查，對圖斑進行一一排查并核實舉證。涉及在邊遠山區(qū)，人跡罕見，道路不暢通的耕地整改，甚至需要步行數公里去現場核實，這有別于其它部門業(yè)務工作，需要掌握一定的技能。近年來，基層干部在整治耕地“非農化”“非糧化”工作中產生了不少的負面網絡輿論。例如，湖南省郴州某縣在流轉的水稻功能區(qū)耕地上種植生姜被鏟除，福建漳州某縣在基本農田種植70畝水仙花被強制摧毀等，引發(fā)了社會廣泛的關注和熱議。保障糧食安全和耕地保護是基層工作的政治任務和剛性指標，在這高壓態(tài)勢之下出現了一刀切執(zhí)法，尤其在涉及永久基本農田整改問題。

在耕地恢復及整改過程中，可能涉及對群眾養(yǎng)殖的坑塘水面回填，果園林地的砍伐平整，邊遠地區(qū)荒草地翻耕，撒建廠棚拆除等，這都需要基層村組干部積極溝通，政策宣講，創(chuàng)新工作方式方法做工作。在年度變更耕地中大部分監(jiān)測變更為林草地、園地。變更為林草地的，耕地撂荒又為主要原因。一邊是耗費大量人力財力進行耕地恢復，另一邊是因耕地撂荒而調出，這讓很多群眾及基層干部困惑，對群眾而言，部分耕地恢復及整改影響到其權益，對基層干部而言，這類工作往往缺乏認可。加之在國土調查中，因各種綜合因素，存在數十年老房子、沿海灘地、高山雪原、劃為基本農田的情況，基層干部及群眾對自然資源耕地保護工作中存在誤解與怨言，筆者從耕地撂荒與耕地變更調出兩者相關問題進行探討：1. 耕地為什么會撂荒？ 這個問題基本都清楚怎么一回事，很多專家進行了全面闡述和分析：主要是勞動力外流，經濟效益低，地塊分散與機械化生產困難，基礎設施薄弱，自然災害，老齡化等，但歸根到底還是拋荒的耕地無法滿足當前社會生產力發(fā)展水平要求。上世紀80年代以前，全家老小齊上陣種田以解決溫飽問題；而如今，50-60歲守大門大爺月薪就能滿足全家一年的口糧需求，這反映了農業(yè)生產力和效率的巨大進步。生產力發(fā)展水平的提升與農機設備的發(fā)展緊密相關：從家庭聯產承包責任制的實施，這一時期小型拖拉機（包括手扶拖拉機和小四輪拖拉機）、農用運輸車等得到了迅速發(fā)展。80年代中期以后，民營企業(yè)開始涉足農機領域，促進了產品質量和技術水平的提升。大型農機發(fā)展階段（2000-2019年），進入新世紀后，隨著農村勞動力轉移和土地流轉加速，規(guī)?；洜I需求增加，推動了大型農機市場的快速增長。例如，大馬力拖拉機、高性能聯合收割機等先進設備不斷涌現。智能化與重型農機發(fā)展階段（2020年至今），隨著科技的進步，智能化農機裝備如自動駕駛拖拉機、無人插秧機、植保無人機、智能施肥機等逐漸普及，極大提高了作業(yè)效率和精度，降低了勞動強度。農機設備從簡單機械化到專業(yè)化、大型化和智能化的重要轉變。筆者曾實操過一架農用無人機，規(guī)劃作業(yè)區(qū)域后，無人機根據系統(tǒng)規(guī)劃航線自動進行播種、施肥等作業(yè)內容。據了解一架大疆T50植保機，一天能完成1000畝左右的作業(yè)量。而在山區(qū)，丘陵區(qū)碎片化的耕地大多無法使用農機設備，更別提智能化的植保機，而依靠人工僅能完成幾畝的作業(yè)內容。伴隨著生產力發(fā)展水平的提升，國家為保障糧食和耕地安全，涉耕政策發(fā)生了很大轉變。本世紀以來，為防止耕地拋荒在種植，耕地培育，產業(yè)方面出臺了很多獎補政策，由以前的吃大鍋飯（人民公社時期），按工分分配收益，到分田到戶，提升群眾生產力，解決溫飽問題，到取消了農業(yè)稅，廢止公糧上繳制度，到實行糧食補貼政策，出臺耕地地力補貼政策。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，各地政府紛紛出臺了一系列鼓勵農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的獎補政策。目前，政府需要對部分拋荒耕地進行整改，恢復耕種，協助群眾進行土地流轉，獲取流轉收益。政策上扶持、獎補也避免不了部分耕地拋荒。再者，在農業(yè)產業(yè)獎補方面，獎補的都是集中連片，規(guī)?；枰ㄟ^機械化進行作業(yè)生產的耕種區(qū)。以湖南某縣為例，種植雙季稻500畝以上，單季畝產350公斤以上的，獎補500元/畝，地力補貼95元/畝-114元/畝，而碎片化，面積小的耕地，卻沒有農業(yè)產業(yè)獎補。邊遠山區(qū)的群眾種植自有耕地基本為老齡人，他們有些在城市缺乏生存能力，在農村生活沒有收入，有些在家照顧孫輩或者陪讀等，依靠種植一畝三分地，種自己的糧，糊自己的口，對于那些面積小的，偏遠的，質量差的耕地也慢慢放棄耕種了。

2. 耕地撂荒怎么整治？ 國家在法律法規(guī)層面上對耕地撂荒進行了約束，其中《土地管理法》第三十八條：禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地?！痘巨r田保護條例》第十八條第一款：禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農田。第二款：承包經營基本農田的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的基本農田?！锻恋爻邪ā返诹臈l：土地經營權人擅自改變土地的農業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態(tài)環(huán)境，承包方在合理期限內不解除土地經營權流轉合同的，發(fā)包方有權要求終止土地經營權流轉合同?！都Z食安全保障法》中，第十六條縣級以上地方人民政府應當因地制宜、分類推進撂荒地治理，采取措施引導復耕。法律法規(guī)已明確了連續(xù)2年棄耕拋荒的，涉及基本農田的可以收回集體，但似乎鮮有報道收回的案例。若收回，誰來監(jiān)督？收回的誰去管理？能不能管理好？筆者90年代末期在農村聽過群眾表述自己的承包耕地叫“我家的責任田”，20世紀初農村家家戶戶在耕地上蓋新房的越來越多，對承包的耕地叫“我家的田”。很多村民委員會在80年代“分田到戶”后，雖有些生產隊內部進行了調整，但大部分并未再進行重新分配，現正在開展的第二輪延包也是按“增人不增地、減人不減地”，以戶為單位繼續(xù)延包。這就形成了祖輩分給父輩，父輩留給兒孫輩，耕地的集體屬性沒變，但慢慢在人們的觀念中已經是一種私有屬性財產。所以強制性收這是地方政府，村集體不愿做，也不能做的。隨著耕地拋荒情況日益嚴重，對耕地保護工作構成新的挑戰(zhàn)。2021年廣東省農業(yè)農村廳率先在全國利用衛(wèi)星遙感等新技術，對15畝以上疑似撂荒耕地開展摸底調查，當年該省復耕復種撂荒耕地85.89萬畝。隨后，其它省份農業(yè)農村廳參照廣東省依托自然資源部門國土變更調查“未耕種耕地”圖斑為基礎進行撂荒耕地排查整改工作。2021年農業(yè)農村部下發(fā)了《關于統(tǒng)籌利用撂荒地促進農業(yè)生產發(fā)展的指導意見》其中有幾條比較有價值的內容：包括完善農村土地流轉服務，健全農村土地經營權流轉市場和產權交易市場，鼓勵農戶按照依法、自愿、有償的原則，采取出租（轉包）、入股等方式流轉土地經營權。探索土地承包權退出機制，對長期無力耕種或因舉家外遷造成撂荒的農戶，在充分尊重個人意愿和合理經濟補償基礎上，鼓勵自愿退出承包權。進一步提高耕地地力保護補貼的針對性和導向性，對長期撂荒停止發(fā)放補貼的，待復耕復種后重新納入補貼范圍。但是否按《指導意見》開展，是否有典型的借鑒案例？撂荒地復耕復種，現行的主要采取措施引導復耕，首先是農戶自行耕種，對于農戶不愿耕種的撂荒地，可通過引進種植大戶等進行土地流轉，前提是有流轉對象，在無法引導復耕，當國土遙感監(jiān)測到后，需調出耕地地類，地方為保障耕地保有量，不被流出，轉而形成由政府出資對拋荒耕地進行復耕復種。

3. 耕地撂荒和國土變更調查耕地調出有什么因果關系？年度國土變更調查依托國土調查底層數據，在上年度變更調查成果基礎上，利用遙感正射影像圖與上年度變更調查成果比對，分類提取地類不一致的疑似變化圖斑，通過縣級實地調查、逐級核查，掌握本年度國土利用變化情況，更新各級國土調查數據庫。涉及耕地流出的，監(jiān)測上年度地類為耕地但影像特征為明顯非耕地的變化情況，分類型提取疑似耕地流出變化圖斑。根據技術要求，對新增耕地、耕地內部二級類變化的圖斑，必須全部逐圖斑實地舉證。須提供現狀是利用地表耕作層種植符合耕地認定要求農作物且反映耕地的舉證照片。尤其在南方的拋荒耕地，已雜草叢生或者成林成木，已不具備耕地認定條件。2024年2月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關于利用2024年季度衛(wèi)片監(jiān)測成果開展日常執(zhí)法工作的通知》，規(guī)定了“季度衛(wèi)片監(jiān)測的要求，并提高了遙感影像的精度至亞米級?！?1月，自然資源部下發(fā)了《關于開展2024年度全國國土變更調查工作的通知》，明確了“對于已采取實質性恢復、復墾、開發(fā)措施但尚無法佐證耕種狀態(tài)的新增耕地，對其進行持續(xù)跟蹤監(jiān)測?！睆囊陨衔募嚓P的描述，當前的遙感衛(wèi)星影像技術和AI智能監(jiān)測手段足以識別耕地是否撂荒。湖南省某縣年底擬變更地塊圖斑中，涉及耕地流出約8000畝，其中疑似林草地占比約63%，流出耕地面積比上一年度新增約130%，根據現場調查情況，遙感衛(wèi)星影像分析基本準確。而疑似林草地圖斑絕大部分面積小于3畝，其中有不少是因耕地拋荒所致。耕地的拋荒導致耕地在國土變更調查調出，而變更為林草地等地類。2024年以前，為保障耕地總量動態(tài)平衡，保護耕地資源，實行了耕地進出平衡和占補平衡制度，以實現非農業(yè)建設，農業(yè)生產占用的耕地面積與新開墾或復墾的耕地面積相等，從而實現耕地數量的基本穩(wěn)定。2024年10月，自然資源部和農業(yè)農村部下發(fā)了《關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》，實行耕地“大占補，大平衡”，新的占補平衡制度強調了耕地量質并舉，建立以省域耕地總量動態(tài)平衡為核心的占補平衡新機制，避免耕地質量持續(xù)下降，推動耕地質量的提升，以減少耕地撂荒，其中鼓勵優(yōu)先將從平原和低坡度耕地中流出的園地、林地、草地等其他農用地恢復為耕地也是推進耕地集中連片化的工作措施。筆者認為：省域的平衡依托市、縣的耕地平衡，當前耕地保護和糧食安全責任制對地方政府落實情況進行考核，全面落實耕地保護黨政同責，為保障耕地的流入與流出總量平衡，地方政府首先是保證考核指標的完成。在保障土地權利人的合法權益，推動耕地下山，林地，園地上山難度比在原有坡地就地整改，就地恢復難度更大。在新的占補平衡制度下，除了保障耕地數量，也需要投入資金進行耕地管護、培肥、驗收等以保障耕地質量，地方政府對耕地保護投入可能成倍增加，在沒有建立對集中連片耕地建設的剛性約束指標，沒有專項資金扶持，對南方山地丘陵地區(qū)省份，耕地集中連片恢復及開發(fā)難度大。據調查統(tǒng)計，廣東省耕地約180萬個圖斑，其中5畝以下圖斑占比50%，耕地撂荒面積500萬畝。湖南某山區(qū)縣城耕地圖斑總數3.5萬個，面積約36萬畝，圖斑平均面積10.2畝，低于全省的10.8畝，其中低于5畝以下2.2萬個圖斑，占圖斑總數62.55%，占總耕地面積11%，耕地極分散，碎片化也極其嚴重，嚴重制約耕地機械化生產，從而導致部分耕地的撂荒。筆者認為耕地碎片化分布導致耕地撂荒，為保障耕地保有量又得對部分拋荒耕地進行整治、恢復或者新選址恢復、開發(fā)耕地，恢復的耕地無法進一步推進耕地集中化程度，又潛在繼續(xù)撂荒的風險，陷入了撂荒、整改、撂荒的循環(huán)，所以從耕地保護的長遠考慮，在保障耕地質量的同時，需要進一步推進耕地集中化布局，降低耕地撂荒的風險，建立起穩(wěn)定、可持續(xù)利用耕地區(qū)。近年來，為提升農業(yè)生產力和持續(xù)穩(wěn)定性，在耕地集中區(qū)域改善耕地質量，農業(yè)農村部門開展高標準建設工作，截至到2023年年底已完成10億畝建設任務，因多數地區(qū)未同步實施高標農田建設區(qū)周邊耕地開發(fā)及恢復，新增耕地的集中化程度未進一步拓展。同時，也因高標農田建設修建的基礎設施道路，水溝，渠道等，造成了部分耕地調出。自然資源部門負責的耕地恢復開發(fā)與農業(yè)農村部門耕種監(jiān)管工作密不可分，并相互依存。優(yōu)化耕地恢復及開發(fā)選址，推進耕地集中化布局，持續(xù)有效對耕種情況進行監(jiān)測管理，才能降低耕地拋荒的風險，避免因耕地調出而需耗費人力財力恢復，開發(fā)耕地。

二、6個方面建議

1. 完善耕地質量評價體系。新的占補平衡制度要求對耕地進行質量鑒定，耕地圖斑面積大小，集中化程度建議納入農業(yè)生產性評價量化指標。2. 強化地方政府責任考核。在對地方政府耕地保護責任進行考核時，除考量耕地保有量外，還應加入耕地集中化約束指標，以保證每年耕地圖斑平均面積逐步提升，并減少小面積圖斑的比例，促進耕地資源的高效利用。3. 加強部門間協作。自然資源部門和農業(yè)農村部門需緊密合作，通過整合高標準農田建設、全域土地綜合整治、耕地恢復及開發(fā)等項目，推動耕地集中化建設，建立穩(wěn)定且高產的糧食耕種區(qū)，實現耕地資源的優(yōu)化配置。4. 優(yōu)化衛(wèi)星遙感監(jiān)測應用。進一步加強衛(wèi)星遙感監(jiān)測，特別是針對分散、隱蔽的大面積耕地圖斑實施動態(tài)跟蹤監(jiān)測。提前預警，防止大面積耕地被用于其它用途或出現拋荒現象，降低后期整改難度和成本。5. 優(yōu)化縣域耕地布局。在維持省域耕地總量動態(tài)平衡的前提下，調整并優(yōu)化全省各縣域的耕地分布格局。對于碎片化問題嚴重的地區(qū)，在補充耕地缺口和保障耕地保有量方面給予政策傾斜和支持，提高耕地使用效率。6. 關注社會經濟因素的影響。相關部門需重視耕地撂荒與農村留守人口、耕地碎片化、機械化水平以及產業(yè)布局之間的關聯性，同時考慮因耕地反復整改而產生的社會資源投入成本和社會輿論影響。這有助于自然資源和農業(yè)農村部門不斷優(yōu)化和改進耕地保護策略。

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